國外現代城市管理模式及啟示

周達 宋俊良

隨著我國城鎮化、現代化、工業化、信息化進程的不斷加速，城市，作為越來越多居民生活、工作的基礎承載體，作為聚集核心生產力的動力綜合體，作為調節并改善自然資源、環境的系統有機體，其在經濟社會發展中所發揮的牽引、帶動、輻射作用愈發顯著，城市管理質量的好壞直接與建設和諧社會休戚相關。城市管理模式，是城市管理主體、客體、內容的運轉組織方式，是城市管理運行基礎與城市管理內容的綜合，城市管理模式的選擇與建構直接影響到城市管理質量的好壞。發達國家城市之間管理模式或多或少都存在差異，即使同一國家城市管理模式及其作用發揮也參差不齊，但城市管理模式的運行基礎卻存在普遍性。城市管理模式在理念上越來越注重行政分權、市場化及“以人為本”，在處理政府、企業、公眾之間的關系上越來越注重法律基礎、公眾參與和政府職能企業化，在手段上越來越注重規劃和信息化的應用。北京作為全國政治、文化、國際交流中心定位下的現代化國際大都市，城市管理模式在關系自身城市品質提升的同時也成為其他城市的標尺。北京城市管理還存在諸多問題，發達國家先進城市管理模式有很多值得北京學習，研究并吸收借鑒國外城市管理模式的優點、共性，對北京提升城市管理水平有借鑒意義。

一、國外現代城市管理模式的理念與潮流

行政分權的趨勢化。現代社會生活日益復雜化、專業化、區域化，社會生活節奏和變化頻率也在不斷加快，政府機構提高自身靈敏度和靈活性成為社會公眾的一致要求。20世紀80年代以后，西方許多發達國家政府都開始實行分權政策，如法國社會黨政府發布了“權力下放法案”，美國里根政府則實行“還權于州”計劃等。行政分權產生的積極作用顯而易見：分權的機構比集權的機構更具有靈活性，對于急劇變化的社會生活體現了較強的靈敏度，隨機處理事務能力較強；分權以后的政府機構之間也融入了競爭理念，強化了責任感，提高了工作效率，分權的機構比集權的機構更具有創新動力。

“以人為本”理念的普遍化。城市管理模式確立的最終目的是讓參與要素和諧運轉并發揮最大效益，為居民尋求適宜的居住方式，即選擇城市管理的合理模式應該始終圍繞居民生活質量提升這一根本核心。通過比較發現，發達國家滿足人需求的理念已經深入貫徹到城市管理模式中。加拿大強調人的權利高于一切，“以人為本”是城市管理的首要理念，其城市管理從規劃策劃到運行實施，從市政作業到管理監控，從搶險急救到疏導到位，無不強調與體現“以人為本”的理念。新加坡政府強調以人為本、服務為先、法治保障，法律面前人人平等、法律之外沒有特權、法律之上沒有權威是“以人為本”的制度基礎，政府行為由命令型方式向服務型方式轉變，將超越花園城市建設、提高公眾生活水平作為城市規劃、建設和管理的重要目標。

公共行政的市場化。西方國家公共行政管理改革市場化方向日益明朗，出現“虛擬政府”的趨勢，即地方政府通過委托、授權、承包合同等形式把城市政府職能轉移給社區、企業和個人，政府只負責監督。如英國地方政府通過改革把治安、防火、公立學校、家庭福利等機構直接承包給社區，或者通過合同租給私人，在節省政府開支、降低行政費用的同時提高了效率。新加坡城市管理的各類作業服務市場化程度很高，除部分非競爭性、排他性的市政設施和服務主要由政府供給和管理(如自來水等)外，其他公用設施和公共服務，包括競爭性、非排他性的準公用設施和服務，基本均納入專業化、社會化和市場化的運作軌道。

二、國外現代城市管理模式中政府、企業與公眾之間關系

城市管理模式共涉及政府、企業、公眾三類主體，以公共產品與私人產品為基礎，現代城市管理模式主要圍繞構建三者之間的和諧關系進行。在這三類主體中，政府是城市管理的第一主體，是法律法規的制定者與執行者，提供部分公共產品與服務；企業是大部分公共產品、私人產品與服務的生產者；公眾是城市管理的消費主體，是政府與企業行為的監督者。國外現代城市管理模式通常以法律作為運行保障，注重提高公眾對城市管理的參與度，逐漸推行政府行為企業化。

國外現代城市管理模式具備強有力的法律保障基礎。法律為政府、企業、公眾的活動確立了規則，國外強有力的法律基礎足以保證維持政府、企業與公眾之間已經形成的平衡關系，其現代城市管理模式的法律保障首先體現在法律覆蓋的全面性和關鍵性兩個方面。如加拿大法規涉及城市管理的方方面面，非常細微，無所不容，對有序規范的城市管理起著至關重要的作用。規劃是城市發展總體性、戰略性、前瞻性的重要體現，發達國家利用法律手段管理城市最重要的是規劃管理。如英國的城鄉規劃法規定各郡必須編寫戰略結構規劃，在戰略結構規劃框架內編制局部規劃，局部規劃又分為地區規劃、行政范圍規劃及專題規劃。德國《聯邦建設法》規定州、城市（鎮、鄉）規劃必須遵守聯邦中央的規劃原則，規劃編制必須嚴格執行各類具體指標，地方規劃一經批準便具有法律效力，任何單位和公民都必須服從。現代城市管理模式運行的法律保障其次體現在法律理順政府、企業、公眾的關系之中，法律制度保障三者各種活動的游戲規則，包括政府采購、服務標準、政府公用事業監管、社會公眾監督、公共企業的專業化資格審查與退出機制等，這就使獎懲有了充分依據。

現代城市管理模式突出公眾參與。城市管理的最終目的是由公眾需求決定的，國外城市管理模式突出政府、企業活動圍繞公眾這一核心，公眾在城市管理模式中的作用無可替代，多渠道、多形式鼓勵公眾參與城市管理是確立公民角色并使其成為城市管理重要基礎的新趨勢，確保了城市運行的穩定性。美國公眾參與城市管理的體系最為健全，美國城市政府調動利益相關者參與城市管理的諸多方式己經制度化，常見方式有議員和政府官員走訪市民、公共輿論、聽證會等，其中聽證會是一種應用廣泛也最為有效的參與形式。新加坡政府把城市管理作為全民性活動，把許多對公眾生活和利益有影響的決策通過媒體交給公眾討論；政府推行首問責任制與形式多樣的綜合測評，發動社會公眾監督政府管理，充分讓民意來監督檢驗政府。在德國，地方政府的城市規劃方案需要公開登載，與規劃修改相關的市民均可在規定期限內提出自己的意見和想法，城市規劃部門邀請市民代表共同反復商討新規劃草案，不符合公眾利益的草案即便具有較高經濟價值也不予通過。

現代城市管理模式日益朝著城市政府行為企業化方向發展。國家經濟活動的現代化和社會活動的集中化使政府職能含義和管理范圍不斷擴大，但政府難以維持日益增長的巨大財政支出，政府像企業那樣挖掘自身潛力創造最大限度生產效率的管理性商業模式受到重視并被一些國家采用。加拿大城市政府20世紀末由于資金短缺引入市場機制，讓社會企業、社團和公眾參與城市環境建設與管理，改變了過去政府大包大攬城市管理各種事宜的做法，最大限度地發揮了社會企業、社團和公眾參與城市管理的積極性。英國地方政府把以往政府管轄的所有服務行業進行競爭性招標，運用憑證與合同形式將大部分公營職業培訓系統從政府機構中劃分出來進行企業化經營，企業活力得以釋放，政府負擔逐漸減輕，市場化后的企業效益提升明顯。

三、國外現代城市管理模式的手段運用

規劃在城市管理中發揮了重要作用。規劃、建設和管理是城市發展中既分離又統一的三個步驟，發達國家在城市管理中善于把城市規劃和建設有機結合起來，將管理前置，即在規劃和建設過程中也考慮到后續管理的科學性，使理想的規劃能逐步得到實施；同時在后續城市管理中也會檢驗規劃和建設的科學性，一旦發現問題，及時糾正并追究相關責任。德國采用兩類性質的規劃進行城市設計，一種是具有國家性質的、宏觀指導區域性土地規劃，另一種是地方強制性指令規劃，主要是對公民和單位有直接約束力、規范各類建設活動的建筑規劃。新加坡城市規劃同德國類似，其中起到城市發展框架設置作用的概念規劃主要是制定土地和交通藍圖，總體規劃是在概念規劃基礎上整合55個分區的控制性規劃編制而成的法定文件，對城市管理發揮法律作用。加拿大城市規劃管理遵循這樣的原則：以人為核心，為當代與后代留下可利用的管理方式和自然資源，既要滿足當代社區居住人的種種需求，又要為后代人預留需求空間。作為這種城市規劃管理模式的必要保證，城市管理從規劃編制、實施、驗收都要請市民和相關社區居民參與。

信息化在國外現代城市管理模式中的手段性作用日益突出。以信息技術應用和創新為基礎的信息革命使城市功能超越了以往，城市目標開始多樣化，城市中心也日趨多樣化。國際上將信息化手段貫徹到城市管理模式中做的比較好的有美國、韓國等。現代城市管理模式所運用的信息化手段，在城市建設階段需要利用信息技術在整體上描述出具有重要生態特征或條件限制的區域，然后再合理安排城鎮布局以及建筑、交通、基礎設施的位置和分布。城市運行階段信息化手段的應用非常廣泛，是通常所指的城市管理模式中的信息化，主要是數字城市方式廣為推行。數字城市方式將城市基礎設施、經濟、文化、教育和安全等信息有效組織起來，形成在先進網絡環境下的應用系統，對城市電子政務、電子商務、城市智能交通、市政基礎設施、公眾信息服務、教育、醫療、社會保障等進行管理。數字城市提供了一種為解決全球范圍內國家和地區可持續發展問題的建設性方案，因而在發達國家得到普遍推廣。

四、國外現代城市管理模式對北京的借鑒意義

現代城市管理模式的最終目的是為城市公眾提供優質的生產生活環境，要涉及到的主要內容包括城市環境管理、土地管理、文化管理等方面，社區作為當前我國城市公眾自發組織的基層單位是發揮城市管理模式作用的重要平臺。圍繞城市管理模式，針對環境問題，國外政府主要通過立法和政策導向借助信息化手段加以解決；針對經濟社會水平提高、人口增多、城鎮化加速帶來的土地問題，國外政府主要在立法基礎上進行詳盡、細致規劃以達到土地資源合理利用、承載力提升的目的；文化是城市管理模式得以順利運轉的軟因素，針對城市文化國外政府主要以法律為手段采用改造與保護相結合、繼承與開發相結合、政府管理與市場經營相結合的方法；社區管理主要體現在提升公眾對城市管理的參與程度。國外城市管理的主要內容均是依托現代管理模式中行政分權、市場化及“以人為本”理念，注重法律基礎、公眾參與和政府職能企業化，在手段上越來越注重規劃和信息化的應用。以一套完整順暢模式實現城市管理的最優化，這是當前北京城市運行最為缺乏的，例如行政管理權限、法律體系、政府與企業及個人之間關系、公眾參與、信息化手段等城市管理模式構成各要件遠不能適應快速城市化及首都功能定位需要。為此，北京迫切需要結合自身經濟社會發展情況及城市功能定位，集各家之所長，在充分吸收國外城市管理有益經驗的基礎上，創新城市管理體制。

首先，北京應該加強城市管理的法律基礎。加強北京城市管理法律基礎主要在于行政立法，其內容上尤其應加強包括環境衛生、文化、城市交通、園林綠化及其他市政公用事業等方面行政許可、處罰、強制措施，做到有法可依，更應嚴格執法。有關城市管理行政主體法律必須處理好政府、企業、公眾之間的關系，在行政管理主體設立、組織及行政權利和義務等方面應注重三者之間的協調配合與制衡，力爭使政府、公眾、企業之間搭建的關系模式成為與首都定位匹配的和諧體系。北京特殊性之一在于全國政治中心的定位，地域范圍內國家中央機關、國務院組織機構眾多；文化、國際交流中心定位要求城市開發、開放與保護相結合。基于這三個方面，北京地方性法規、規章與行政法規、國務院部門規章合理對接尤為關鍵。

其次，應該加強城市管理行政管理體系建設。就目前情況看，政府在北京城市管理模式中處于主導地位，這就要求針對城市管理政府內部必須有一套運行順暢、有效組合的行政管理體制與組織系統。作為全國政治、文化、國際交流中心的現代化大型城市，北京城市管理各部門組織較為分散，部分行政機構存在職能交叉，而城市管理自身性質決定其必定是由綜合機構來行使職能才能夠統籌協調。針對北京城市管理現狀，可以設置一個綜合性的機構專門進行城市管理，用來協調環境衛生、交通、園林綠化、社會治安等方面。

再次，要提高公眾城市管理參與度。提高公眾城市管理參與度，發揮他們在城市管理中監督、檢查、評價、信息反饋等方面的積極作用，社區起著非常關鍵的作用。社區是居民社會生活中最重要的組成部分，社區在北京城市管理中單元性作用越來越突出。北京常駐人口和流動人口眾多，社區已經成為和諧城市社會管理的基本因素，社區也正是發揮公眾參與城市管理的重要平臺。借助社區更好地發揮公眾參與城市管理，要完善公眾參與社區工作的規則與構架，提升公眾參與社區工作的積極性與主動性，讓其真正以主體身份參與到城市管理工作當中。

最后，要注重城市規劃與信息化手段的應用。城市化進程中北京特有的歷史文化韻味隨之逐漸消退，土地資源稀缺程度加速，環境狀況改善進展緩慢，這些與城市規劃水平落后有很大關系。北京城市規劃水平比發達國家落后主要體現在：歷史保護與現代發展的融合，城市部件以體系化方式組合，城市土地的經濟社會生產力承載水平，這些都是未來城市規劃要解決的問題。不可否認，信息化手段在當今世界城市管理中作用日益突出，北京也的確走在了全國的前列，如“網格化”城市管理模式等。為了能夠讓信息化成為推動北京城市管理模式現代化的動力，應讓信息化在城市各領域的應用更加廣泛深入，成為提升城市管理模式運行效率的關鍵因素。

（責任編輯：黃荔）