借鑒發達國家先進經驗 建立和完善北京垃圾管理模式

吳文偉

北京市委、市政府在《關于全面推進生活垃圾處理工作的意見》中，明確生活垃圾處理是關系民生的基礎性公益事業；明確生活垃圾處理工作的目標是增加處理能力、調整處理結構、促進垃圾減量。所以如何實現生活垃圾處理工作目標，已成為垃圾管理的核心。

面對北京市垃圾處理工作現狀和問題，我們需要了解發達國家垃圾管理和處理的先進理念和技術，并研究其在北京市的適用性，借鑒發達國家垃圾管理先進經驗，抓住機遇，舉全社會之力，使北京市垃圾處理由無害化向減量化和資源化跨越式發展，建立和完善符合北京市的垃圾管理模式。

一、發達國家垃圾管理模式分析

（一）歐盟：廢物管理立法是環境立法的重要組成部分

歐盟在環境立法方面做了許多卓有成效的工作，形成了內容越來越多，范圍越來越廣的超國家完整統一的法律法規體系。廢物管理立法是環境立法的重要組成部分，不僅在廢物避免、減量、回收、再循環和處理處置等方面做出了明確的政策界定，而且形成了包括框架性法律、針對特定類型廢物制定的法律、廢物管理行業的法律、關于報告和調查方面的法律等在內的結構清晰的法律法規體系。

歐盟在推進垃圾治理一體化進程中，將垃圾管理目標向產品生產領域與源頭減量化延伸，通過對垃圾“從搖籃到墳墓”的全過程監控，實現了商品生產、流通、消費的全過程良性循環。歐盟在第六個環境行動計劃（2000年～2010年）中重申預防、回收、再利用、處理處置的垃圾管理政策原則，要求盡最大可能降低垃圾的產生量。具體目標是，到2010年要將最終處理的垃圾量相對于2000年減少20%，到2050年減少50%；垃圾回收再利用目標，到2020年，歐盟50%的垃圾必須被回收利用，到2050年，填埋可回收再利用垃圾（包括廢紙、廢玻璃、廢木料、廢塑料、廢紡織品和廢金屬等）將是非法的。

在垃圾處理技術選擇上，歐盟各國依據本國實際，選擇適合的處理技術，但發展趨勢是回收利用、垃圾焚燒處理比例在不斷提高，垃圾填埋處理比例在下降。

（二）英國：理念的不斷深化，導致目標的提升

英國是歐盟的成員之一，在垃圾管理方面，不僅具有適合本國國情的比較完善的垃圾管理政策法規，也嚴格遵循和貫徹歐盟頒布的一系列有關垃圾管理的政策法規。2005年出臺了垃圾填埋限令，限制可生物降解垃圾進入填埋場，提高了垃圾填埋稅標準；實行垃圾許可證管理制度；家庭使用帶條形碼的垃圾袋，強化垃圾排放、收集、運輸管理；實行垃圾收費和懲罰制度等。縱觀英國垃圾管理現狀，其最顯著的特點是實施依法管理。

以前，英國在垃圾處理方式的選擇上一直堅持以衛生填埋為主的處理策略，為了貫徹歐盟的法令，結合本國實際，調整了國內的垃圾治理政策，確立了垃圾處理優先順序：盡量避免垃圾產生，最大限度的減量、回收再利用與再循環，使再生資源得到最大限度的循環利用，然后通過垃圾焚燒發電和生物制能等措施實現垃圾的能源化，最后對再無利用價值的垃圾進行填埋處理。為此，制定了垃圾管理戰略目標：到2013年，進入填埋場的可生物降解垃圾必須降到1995年的30%；到2015年，27%的垃圾將被焚燒發電，17%被堆肥處理，20%制成干的可循環物質，6%被利用新工藝進行回收處理，剩余的30%不可回收垃圾填埋處理，垃圾總回收率要達到70%。

從總體態勢分析，英國垃圾處理理念的不斷深化，導致了法規和政策重心的轉移與目標的提升，這些也為英國逐步扭轉以垃圾衛生填埋為主的處理模式，全方位提升垃圾的綜合治理水平奠定了堅實的基礎。

（三）韓國：主導方向是避免產生、減量、回收與循環再利用

韓國治理垃圾的主導方向是，避免產生、減量、回收與循環再利用。為促進3R戰略方針的順利實施，實現垃圾減量目標，韓國政府出臺了多項措施，并制定了一系列管理制度，包括垃圾減量措施及管理制度，垃圾收費制度（從1995年起開始實施生活垃圾計量收費制），塑料、玻璃瓶抵押金制度，包裝容器重復使用制度，產品分類標簽制度，再循環產品質量認證制度，產品預置金制度，生產者責任制度，再循環產品公共采購制度等。

為減少垃圾產生量，在全國范圍內同步實施了垃圾分類收集，并設置了分類收集容器和回收設施。資源垃圾分類收集采用免費方式，不按規定實行垃圾分類或者不使用“指定垃圾袋”投放垃圾的，一律不予收運，同時還要處以20～200韓元的罰款。實行垃圾分類收集和計量收費制以后，垃圾產生量減少了37%以上，人均垃圾日產生量從1994年的1.3公斤降至2004年的1.04公斤。同時，資源垃圾回收量增加了34%，食品垃圾分類率2005年達到97%。

近年來，韓國加大了垃圾焚燒和再利用的力度，使生活垃圾填埋率不斷下降，已由1996年的68.3%下降到2004年的36.4%；垃圾焚燒從1996年的5.5%上升到2004年的14.4%；垃圾再利用率從1996年的26.2%上升到2004年的49.2%。進入21世紀，韓國政府出臺了全國所有城市食品類垃圾直接進入填埋場禁令，并從2005年1月起實施。2005年，食品類垃圾的分類率達到97%，處理方式也發生了顯著變化，食品垃圾填埋量已從1996年的95.4%下降到2004年的14%，再利用率從1996年的2.1%上升到2004年的81.3%。同時，政府大力推進食品垃圾的減量對策，包括通過改善飲食生活，減少食品類垃圾的產生量；減少生產階段的食品垃圾；減少消費階段的食品垃圾；在排放階段確定食品垃圾分類排放制度等。使食品垃圾產生量從1996年的31.6%下降到2004年的22.9%。

二、 發達國家垃圾管理給北京的啟示和思考

（一）先進的垃圾管理理念的啟示：減量、回收利用、減少填埋

三十多年來，發達國家一直面臨著生活垃圾產生量隨經濟發展同步增長的問題，垃圾的污染問題越來越受到人們的關注，而垃圾處理設施已不能應付垃圾總量的不斷增長，加上垃圾填埋場地資源越來越少，因此還面臨著如何可持續發展的問題，尤其是因長期的垃圾問題所導致的“不能在我家后院處理垃圾”思潮的發展，引發了垃圾處理危機。因此，迫切需要垃圾管理理念的變革。在不斷探索的基礎上，發展了如下的管理理念：盡可能避免和減少垃圾的產生，盡可能對產生的垃圾進行回收利用，盡可能提高垃圾處理過程中產生的能源利用率；減少垃圾填埋量。

發達國家發展而成的垃圾管理理念，對北京市垃圾管理有很高的參考價值。近幾年北京市垃圾產生量平均每年以8%的速度增加，2008年垃圾產生量為672萬噸（1.84萬噸/日），垃圾處理設施總設計處理能力為1.04萬噸/日，實際處理能力為1.74萬噸/日。設施超負荷運行，而且其中90%以上為衛生填埋，所以，增加處理能力，調整處理結構（2015年垃圾焚燒、生化處理和填埋比例為4：3：3，實現全市原生垃圾零填埋），促進垃圾減量（2015年力爭實現生活垃圾產生量零增長，垃圾分類率達65%左右），已成為北京市垃圾管理的工作目標。下一步北京市應做好以下幾項工作：

一是，垃圾管理從末端處理向前端治理轉變。垃圾管理的戰略管理方針應優先考慮避免和減少垃圾的產生，源頭控制是垃圾減量的最重要環節，如限制過度包裝、減少和限制一次性用品的使用、鼓勵凈菜上市等，這些需要各部門的通力合作。

二是，將以減量為目標的垃圾分類轉移到垃圾分類與后端處理方法相銜接的方式上。發達國家通過垃圾分類，對報刊、紙盒、易拉罐等廢品進行回收，減少垃圾產生量，而北京市居民家庭已經將這些廢品送到廢品收購站回收。以后幾年，北京市要大力發展垃圾焚燒，而目前的混合垃圾熱值低，不適合直接焚燒。通過垃圾分類，將垃圾分為廚余和其他兩類，將其他垃圾直接焚燒，廚余垃圾進行生物處理。

三是，盡可能減少垃圾處理的中間環節。通過垃圾分類，對不同垃圾采用不同的處理方法；通過對垃圾生物干燥預處理，降低垃圾含水率，提高垃圾熱值，達到焚燒要求，減少篩分環節（對年平均含水率64.59%，濕基低位熱值4409kJ/kg的原生混合垃圾，通過篩分后，直徑大于80mm以上的篩上物，年平均含水率61.85%，濕基低位熱值5600kJ/kg）。

（二）垃圾管理相關政策和法律法規的啟示：完善法規政策和相關制度建設

發達國家的環境立法經過30多年的發展，目前已形成了比較成熟和完善的固體廢棄物管理法律法規體系。該體系由不同層次構成，如位于上層的《固體廢棄物污染控制法》構成了下層的《固體廢棄物回收再利用法》、《有機廢棄物再循環法》、《包裝廢棄物管理法》等法律法規體系，體系完整，覆蓋面廣。實行的是垃圾管理一體化政策，基本上形成了從產品的產生、消費到垃圾產生、收運、處理的全過程，重視廢棄物再利用，能源回收和安全處置的綜合管理方法。

發達國家普遍遵循“誰污染誰負責”的原則，借助經濟手段規范實施舉措，如確立生產者責任制，規定了生產商對包裝材料和產品成為廢棄物時進行回收的義務。在商品流通領域實行了押金制度；建立居民垃圾收費制度，征收“固體廢棄物填埋稅”、“生態稅”等，有效地實施了垃圾減量化和資源化的目標。

北京市垃圾管理的法律法規，還沒有形成完整的體系，尤其是源頭控制垃圾產生的法律法規缺項嚴重，垃圾收費制度覆蓋面窄，還沒有起到垃圾減量的作用，所以，結合北京市市情，借鑒發達國家垃圾管理的先進經驗，盡快建立北京市垃圾管理的法律法規體系，是實現垃圾管理目標，規范垃圾管理的依據。

（三）垃圾管理監督機制的啟示：建立強有力的監督機制保證環境目標的實現

在各發達國家城市中，垃圾管理模式各有特點，但都有效地實行了政企分開，各司其職，協調運作。政府各職能部門負責垃圾管理的規劃、標準、法規的制定，社會投資引導、協調參與垃圾處理的各種利益團體的關系，環境質量監控和垃圾處理設施運行監管。企業則在有關的法律框架內，自主經營，自負盈虧。

垃圾處理設施運行僅僅依靠企業自身的自覺性，無法保證環境效益的實現，必須建立強有力的監督機制來保證垃圾處理過程中環境目標的實現。如在德國，對于垃圾焚燒這類需要監督的垃圾處理企業，垃圾產生者、處理者以及有關監督機構事先會共同制定一個垃圾處理方案，監督機構承認這個處理方案后，會向垃圾產生者和處理者出具一個“垃圾注冊執照”。在每次清運、分揀到垃圾焚燒，直至最終進入填埋場時，會有“跟蹤單”來記錄整個流動、處理的過程，以監督這次垃圾處理是否根據擬定的處理方案進行。正是這種強制管理和監督，對垃圾處理才能做到真正的減量化、資源化和無害化，保證垃圾處理的全過程對環境的二次污染最小化。對企業而言，嚴格的監督管理將垃圾處理的環境管理目標和企業的經濟效益緊密聯系在一起，通過改變企業的生產成本改變著企業的環境行為，從而將企業的環境管理完全納入到嚴格的監督管理框架中。

北京市已建立由市領導牽頭的生活垃圾處理工作協調機制，統籌推進垃圾處理工作，并按年度分解垃圾處理任務，列入市區（縣）兩級政府重點工作任務督察考核內容，同時將垃圾減量化、資源化、無害化指標一并列入督察考核。現在的關鍵是如何建立強有力的監督機制，來保證任務的落實和垃圾處理過程中環境目標的實現。發達國家的經驗值得我們借鑒。

（四）垃圾處理技術發展的啟示：采用生物干燥預處理與垃圾焚燒處理技術相結合

所謂混合垃圾的生物干燥，是利用堆肥的原理對預破碎的的混合垃圾進行干燥脫水的過程。在強制通風的情況下，微生物利用混合垃圾中的易腐有機物發酵產熱，高溫下通風加速水分揮發，混合垃圾的水分顯著下降，實現生物干燥的效果。在7～15天的生物干燥后，垃圾含水率小于30%，低位熱值可以升高約30%以上，從而可以減少其他預處理環節，垃圾直接焚燒，并提高焚燒發電的效率。在垃圾生物干燥預處理基礎上，垃圾焚燒發電 無論是從資源和能源利用效率，還是減少污染物排放水平方面看，無疑會有更高的綜合效益。

北京市垃圾有機物含量多，含水率高，采用生物預處理與垃圾焚燒處理技術相結合，無疑是一條可行之路，是發展方向。

發達國家內涵豐富的環境立法體系，健全、高效的垃圾管理體制，以源頭減量、回收和循環再利用為主導方向的垃圾管理理念，完善的垃圾監管機制和措施，先進的垃圾處理技術，以及在垃圾管理立法和推進依法管理方面的做法和經驗，都給北京市以啟示和較高的借鑒價值。

(責任編輯：黃荔)