以案說法——程序合法是行政行為合法有效的基礎

彭霞

一、基本案情

在北京市中關村科技園區內有一家網吧。2008年5月19日，某執法機關對網吧進行檢查時發現有17名未成年人在上網，于是當場制作了行政執法檢查筆錄、詢問筆錄，并對執法過程進行了錄像。

7月9日，執法機關召開行政處罰聽證會，并作出《行政處罰決定書》，以該網吧容納未成年人上網為由，吊銷該網吧的《網絡文化經營許可證》。

該網吧認為執法機關執法時未出具檢查通知書，處罰行為違反了《中關村科技園區條例》第64條規定的法定程序，遂提起行政復議，請求撤銷該行政處罰決定。

《行政處罰法》第37條規定：行政機關在調查或進行檢查時，執法人員不得少于兩人，并應當向當事人或有關人員出示證件。

《中關村科技園區條例》第64條規定：“政府有關部門對中關村科技園區的企業和其他市場主體實施行政執法檢查時，執法人員應當出具本機關負責人簽署的檢查通知書……”。

二、爭議焦點

違反《中關村科技園區條例》規定的執法程序能否認定該處罰決定程序違法？

觀點1：行政機關進行行政處罰時不僅要遵守《行政處罰法》的規定，也要遵守地方性法規的規定，違反地方性法規的執法程序應當認定程序違法。

觀點2：僅遵守國家法律而違反地方性法規規定的程序屬于程序上的瑕疵，并不直接導致行政處罰決定程序違法。

法律分析：《中關村科技園區條例》是由北京市人大頒布的、適用于中關村科技園區內的地方性法規，行政機關在園區內執法時應當嚴格遵守?！吨嘘P村科技園區條例》第64條規定行政執法檢查程序與《行政處罰法》規定的處罰程序沒有沖突，是對《行政處罰法》的進一步細化，應視為行政處罰程序的特別規定。

一般程序與特別程序之間的關系：《立法法》規定，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，對于一些屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項，或為執行法律、行政法規的規定，需要根據本地區的實際情況作具體規定的事項，可以制定地方性法規予以規定。如在本案中，《行政處罰法》對行政處罰程序做了一般性規定，地方立法機關結合地區管理實際，制定了《中關村科技園區條例》，對中關村科技園區范圍內的行政處罰程序進行了進一步細化，應視為該地區行政處罰的特別程序。在不違反法律規定的一般程序的基礎上，當特別程序有嚴于一般程序規定的時候，行政執法機關應遵守更加嚴格和細化的程序要求，也即特別程序要求，這樣才符合專門立法或特別立法的目的、原則與精神。

三、審理結果

復議機關認為，被申請人對申請人經營的網吧進行檢查時沒有出具檢查通知書，違反了《中關村科技園區條例》第64條的規定，執法程序違法。

復議機關最終依據《行政處罰法》、《行政復議法》的規定，撤銷被申請人對申請人作出的行政處罰決定。

《行政處罰法》第3條規定：不遵守法定程序的，行政處罰無效?！缎姓妥h法》第28條規定，違反法定程序的行政行為，由復議機關決定撤銷。

四、案件啟示

行政程序合法是具體行政行為合法有效的基礎，程序違法會導致整個行政行為喪失合法性基礎。

設置嚴格的行政程序是為了規范行政權利的行使，防止行政權力的濫用與恣意行使。

設置嚴格的行政程序也是為了保護行政過程中行政相對人的權利和利益不受非法侵犯。

（責任編輯：文雪峰）