健全我國農業保險制度的現實路徑選擇

朱紅濤

摘要：近幾年來，和農業保險相關的各種事件不斷出現，并且隨著我國農業保險試點工作的展開，出現了各種問題，必須要通過現實路徑的選擇采健全我國農業保險制度。

關鍵詞：農業保險；制度；財政支持；立法；再保險；監管

十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，《決定》明確指出，要發展農村保險事業，健全政策性農業保險制度，加快建立農業再保險和巨災風險分散機制。

一、我國農業保險制度存在的問題

(一)我國農業保險發展的基本狀況

從1950到1958年，極具行政色彩的中國人民保險公司在政府支持下，參照蘇聯“法定農業保險”模式，利用行政手段在相當一部分省市進行了為期8年的農業保險嘗試，雖然將保險政治化、行政化、強制化帶來了群眾的反感和不滿，但卻使受災的投保農戶得到了及時的補償，對于恢復和發展建國初期脆弱的農業經濟做出了極大的貢獻。

1980年恢復國內保險業務至今，我國農業保險又經歷了坎坷的試驗歷程。民政部從1987年到1999年在一些省市試辦的“農村救災保險”，最終因入不敷出失敗。

2004年，保監會頒布了發展農業保險的指導性意見，提出農業保險發展的5種模式，專業農險公司開始浮出水面，9個省區市的農業保險試點也已經全面鋪開。

(二)目前我國農業保險制度主要問題分析

1、農業險保戶的投保意識薄弱。(1)農業險保戶的投交保費能力低。投保農業險，無論是否出現險情，相當比例保戶的農業收入都有可能降低，導致農戶收入出現持續走低的趨勢，而農戶預期和現實支出增長卻有強化的趨勢。(2)保險公司提高保險費率。按照商業化運作，同時承受自然與市場“雙重風險”的農業險，就應當以高保費彌補分散其存在的風險，對于保險公司而言，農業保險項目經營經常性人不敷出，提高保險費率就是習慣性思維了。但我國農業險費率是國家統一的，屬于低保費險種，缺乏靈活的可操控性。(3)農業保險經營難度大。對于保戶而言，一方面無法承受提高的費率。另一方面，農業保險規模控制較嚴、操作復雜，賠償估價雙方意見往往分歧較大，保戶的最終決定可能是放棄投保農業保險。

2、農保資金來源渠道受限。農業保險定義為“準公共產品”，意味著政府參與介入，并給予財政補貼。農業保險試點的推進，目的是為了有別于以前的商業性保險，而建立政策性農業保險制度。從政府來說希望補貼越少越好，有一個測算，在一系列假定前提下，保費補貼一年需要81億元。農保資金來源受限主要基于以下原因：(1)政府對政策性農業保險的財政補貼不明朗。(2)基層政府工作人員組織推動農業保險的費用無處可出。

3、我國農業保險公司的經營策略有待完善。經營險種的確定不盡合理。20世紀90年代以前農業保險公司承保面過廣，險種過多，90年代出現明顯虧損后，經營的險種大大收縮，又顯得太窄，不適應農村發展的需要。風險保障簡單，不足以構成對農業的保護和支持。農業險險種結構不合理，導致農業保險基金結構不合理。作為商業保險公司而言，利潤最大化是其經營的目標。因此對于農業保險而言，保險公司往往更愿意從事收益快、風險低的農業險種，而對于長期類的險種，保險公司就很少涉足了。

二、健全我國保險制度的幾點對策

(一)加強農業險保戶的投保意識

1、健全保險立法。農業保險作為一種農業發展和保護制度，它對相關法律的依賴程度是相當強的，農業保險的發展具有一定程度的強制性，立法必須相對健全。一方面，立法部門要盡快制定和頒布《農業保險法》。從1995年10月1日起執行的《中華人民共和國保險法》主要是規范商業性保險公司的經營行為，對目前正在推進試點的政策性農業保險規定并無具體立法。因此，立法部門要盡快制定和頒布《農業保險法》，對農業保險的經營目的、性質、經營原則、組織形式、承保范圍、保險費率、保險責任以及相關機構對農業保險的監管作出明確的規定。另一方面，制定相關法律造成農戶事實上的強制保險。參照美國、日本等國家的農業保險法律，我國農業保險在原則上實行自愿保險，但是要通過立法明確規定，對具有一定經營規模的農民實行強制保險；對達不到規模的農戶，實行自愿保險。不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到政府其他福利計劃，如農產品貸款計劃、農產品價格補貼和保護計劃等；必須購買巨災保險，然后才能追加購買其他的保險。也可設定農業法定險種，根據保險大數法則的原理，保險參與率越高，穩定系數越大，越趨于合理，這在一定的程度上有助于提高保戶的保險意識，增強保險公司的資金積累，穩定農業保險的經營。法定保險的保險費在初期可由財政提供，或從扶貧款中撥付這些規定，以上這些法律措施都變相提高了農戶投保的能力。

2、加大農業險保戶投保的宣傳。要增強廣大農戶的投保意識，從基層抓起，通過各種形式，進行廣泛的農業險投保宣傳，做好政府的宣傳服務工作。針對農戶的不同狀況，有選擇地讓農戶進行農業險投保。如對廣大的農村分散經營的個體農戶，比較適宜在政府主導的框架下讓商業保險公司唱主角。只要政府的政策到位，扶持措施得力得當，成功的希望是很大的。對于具有農墾系統背景的地區，可以考慮采用政府支持下的合作互助經營的模式。

(二)加大政府對農業保險的扶持力度

1、科學明確地核定政府財政補貼。一般來說，政策性農業保險的財政補貼分兩塊，一塊是保費補貼，另一塊是管理費補貼。我國政府迄今為止并沒有正式承諾給予農業保險補貼，似乎是準備走“以險補險”的路子，也就是準許被批準經營農業保險的公司在經營政策行農險時，也允許經營農村的其他財產和(或)人身保險業務，以這些商業性保險項目或險種的盈利自我補貼政策性農業保險。這種做法有許多問題值得討論：政策性農業保險所需要的補貼，要通過多少商業性財產和人身保險項目滿足?如何核定一家保險公司的政策性和商業性兩類保險業務的盈虧?給這些政策性公司多少商業性業務，還涉及到商業保險市場的平衡性和公平性的問題。也就是說，補給誰的問題解決了，那么如伺補?首先要確定對農業保險業務的補貼范圍，制訂補貼規則；其次，需要確定保險公司做了多少符合政策性規定的農業保險業務，然后才能進一步確定該為每一類符合要求的業務提供多少補貼，以及這個補貼在中央和省市自治區之間如何分擔。

2、政府對農業保險提供再保險支持。農業再保險的基本職能是分散農業保險^承擔的風險責任。保險的目的在于分散風險，當保險人承擔的風險過大，威脅到保險人自身的經營穩定時，保險人可以利用再保險方式，將風險在保險人間分散、

轉移。在我國農業風險頻繁發生的情況下，農業再保險就顯得更為重要。國外農業保險都以各種再保險組織進行分保。如，美國通過聯邦農作物保險公司對參與農業保險的各種私營保險公司、聯營保險公司和再保險公司提供再保險支持。日本則由都、道、府、縣的共濟組合聯合會和中央政府為市、町、村的農業共濟組合提供兩級再保險。農業保險主管部門應制定農業再保險分保方案，分散農業保險經營風險，支持農業保險業務穩健發展。

(三)建立農業巨災專項風險基金

巨災專項風險基金是用以應付特大災害發生而積累的專項基金，用于發生巨災時的大額保險賠付。我國是一個農業大國，同時也面臨著巨大的自然災害，每年都會因洪澇災害，病蟲災害、干旱等災害遭受巨大損失，巨災專項風險基金是解決當前問題的一個有效措施和手段。巨災風險基金的使用范圍包括：正常年景巨災風險基金只增加不使用，一旦大的自然災害出現，農業保險公司超賠部分由農業巨災風險基金賠付，這是主體。除此之外，農業巨災風險基金的一小部分還可用于其他方面，比如通過興修水利設施來預防洪澇干旱；通過疫苗注射來預防禽畜傳染病；支持研究機構分析我國農業災害發生規律，為建立農業風險預警系統提供科學依據等。建立農業巨災保險基金應從以下幾個方面著手：一是國家采取財政補貼和財政撥款方式建立專項基金；二是各級地方政府每年壘出部分支農資金和救災款，專款專用，充實后備；三是由建立的政策性保險機構發行債券和以國家投資為主，企業、社會團體等參股方式籌集風險專項基金。根據實踐經驗數據，一般以保費收入的10％計提巨災風險基金比較合適。就全國而言，如果巨災風險基金只提供60％的財政支持，在70％參保情況下，則每年需要財政預算安排5－6億元。

(四)完善我國農業保險公司的經營策略

完善我國專業農業保險公司的經營策略，并非是家業保險公司一方的事情，在政府的大力扶持下，在農戶的投保達到一定覆蓋面后，這些核心問題的解決，必然會導致農業保險公司，對自身經營策略的調整。首先，在經營險種的種類方面，會有更廣泛的選擇余地，承保面會更廣泛，其次，農業險險種結構將會調整到相對合理。最后，盡管作為商業保險公司而言，利潤最大化是其經營的目標，但是政府對我國政策性農業保險發展的支持和傾斜，使得專業農業保險公司在從事收益快、風險低的農業險種的同時，對于長期類的險種，會有所涉足。

(五)加強對農業保險制度的監督

保險業是集風險性和金融性于一體的行業，大多數國家都建立了比較嚴格的監管制度。我國是一個農業大國，農業保險如果出現問題，將對農業、農村經濟乃至整個國民經濟的發展產生極大的負面影響，對農業保險加強監管顯得尤為重要。首先，應該建立專門的監管機構。目前，保監會負責對各類保險業務進行監管。由于農業保險和一般商業保險的經營目標、業務范圍存在較大差異，監管理念和方式亦不盡相同，由同一機構來監管不是很妥當。如果我國政策性農業保險如果繼續由保監會來監管，就需要法律對保監會的職能進行擴充，專門成立比較強大的政策性農業保險監管部門。否則有必要考慮在適當的時候，以目前的保監會政策性農業保險監管部門為基礎，聯合農業部、財政部、國家發改委等有關部委，單獨成立專門的政策性農業保險監管機構，以適應政策性農業保險的快速發展。其次，應該明確監管的主要目標。農業保險監管機構可以借鑒法國的監管理念，將監管的主要目標放在對保險人償付能力的監管上，切實維護投保人利益。要建立償付能力預警指標體系，對農業保險公司的償付能力狀態和變化趨勢進行動態監測，如果主要指標超出正常范圍，則要求農業保險公司解釋和限期改進。要對償付能力額度進行強制性監管，凡是實際償付能力額度低于法定最低償付能力額度的，根據其嚴重程度分別采取責令整改、責令分保以及依法接管等措施。