養(yǎng)老：失地農(nóng)民靠什么

汪惠惠

摘要：隨著城市化、工業(yè)化進程的推進，失地農(nóng)民的出現(xiàn)已成為我國農(nóng)村最大的社會現(xiàn)象之一。失地農(nóng)民部分已成為“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”徘徊于城市邊緣的“四無”群體，他們靠“買斷式”的一次性給付土地補償金，根本無法維持生活。據(jù)調(diào)查顯示。失地農(nóng)民面臨最大的困難就是養(yǎng)老，他們都無法維持基本生活又靠什么養(yǎng)老呢?文章將給出一些可以保障失地農(nóng)民基本生活的建議，也為解除他們養(yǎng)老后顧之憂提出了建議——納入城保體系。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老；再就業(yè)；生活保障

一、失地農(nóng)民

(一)農(nóng)民的分類

中國是個有幾千年歷史的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占總?cè)丝诘?0％達(dá)8億之多，然而中國改革開放以來，很多農(nóng)民卻已經(jīng)離開了土地，結(jié)束了“面朝黃土背朝天”的農(nóng)耕生活，種地已經(jīng)不再是農(nóng)民的唯一選擇，農(nóng)業(yè)的含義也早已超越了種地。隨著城市化、工業(yè)化進程的推進，農(nóng)民也接受了現(xiàn)代化的洗禮，發(fā)生了很大的流動與分化。由于農(nóng)民的流動與分化，現(xiàn)代農(nóng)民主要分為以下4類：種養(yǎng)農(nóng)民也即所謂的純農(nóng)民；城市農(nóng)民工即第二產(chǎn)業(yè)中從事體力、半體力勞動的產(chǎn)業(yè)工人、建筑業(yè)工人及相關(guān)人員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)職工是亦工亦農(nóng)的特殊社會群體；失地農(nóng)民。

(二)失地農(nóng)民的出現(xiàn)

農(nóng)民對土地使用權(quán)的喪失是近期我國農(nóng)村最大的社會現(xiàn)象之一，也是一個國家在城市化的過程中必然出現(xiàn)的一種的社會現(xiàn)象，這樣也就產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。所謂失地農(nóng)民，就是指那些原來擁有土地且以土地為主要生活來源的農(nóng)民，其土地因非農(nóng)業(yè)建設(shè)需要被政府部門或開發(fā)商征用了的那些失去了土地但仍擁有的人。隨著的進步與發(fā)展，越來越大，占用農(nóng)民集體土地越來越多，導(dǎo)致失地農(nóng)民也越來越多，20世紀(jì)90年代以來，由于工業(yè)化、城市化過程中大量農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，全國每年至少有300萬農(nóng)民成為失地農(nóng)民。現(xiàn)在累計的失地農(nóng)民可能已達(dá)4000－5000萬，已成為很龐大的社會群體，其中完全失去土地、沒有工作的農(nóng)民至少在1000萬人以上，占失地農(nóng)民的20％。城市化進程是產(chǎn)生失地農(nóng)民的一個主要原因，失地農(nóng)民出現(xiàn)的第二個原因是土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確。另外，九屆三中全會和中央工作會議的召開，土地自由流轉(zhuǎn)政策的出臺也將會使失地農(nóng)民數(shù)量有所增加。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)現(xiàn)狀

改革開放以來，農(nóng)村的居民生活質(zhì)量雖有了大幅度的提高，但仍與城市居民差距較大，而且城鄉(xiāng)差距有擴大趨勢，據(jù)調(diào)查城鄉(xiāng)居民實際收入的差距已超過6：1。在養(yǎng)老保險待遇方面有更大差距，較好地解決農(nóng)民養(yǎng)老保險問題已經(jīng)刻不容緩。目前，有很多學(xué)者提出構(gòu)建新的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，其中“土地保障與個人賬戶相結(jié)合”的農(nóng)保模式比較符合我國國情并以得到證實。然而這對于失地農(nóng)民來說卻是不適用的，這一群體雖然保留了農(nóng)民身份但它沒有土地不能完全等同于農(nóng)民，它已經(jīng)失去了傳統(tǒng)的重要的土地保障。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，46％的農(nóng)民失地后生活水平下降，部分失地農(nóng)民成為“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”徘徊于城市邊緣的“四無”群體，由此也引發(fā)了諸多的社會矛盾。農(nóng)民的日子難過失地農(nóng)民的日子更難過，土地被征一般補償標(biāo)準(zhǔn)低不足以保障其將來生活，失地農(nóng)民的社會保障問題很嚴(yán)重，尤其失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題。

(二)存在的問題

1、缺乏其應(yīng)有的社會性和福利性。1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定：我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，然而大多數(shù)集體卻無力或不愿對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補助，大部分地區(qū)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險實際上是個人交費、自愿參加，并無任何不住和補貼，對于普通農(nóng)民來說還有土地保障，而對于失地農(nóng)民這卻根本沒實際意義，不具有社會性和福利性。

2、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險存在制度上的不穩(wěn)定性。由于沒有統(tǒng)一的立法，各地失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險辦法基本E都是在民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》基礎(chǔ)上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力，具有很大的不穩(wěn)定性。

3、覆蓋面小、投保率低、保障水平低。現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋面以縣為單位失地農(nóng)民養(yǎng)老保險亦是如此，這與保險的大數(shù)法則的數(shù)理要求存在著差距。另外，現(xiàn)有的農(nóng)村征地補償標(biāo)準(zhǔn)一般都是“買斷式”的一次性給付，失地農(nóng)民又因其大多“文化水平低、勞動技能低、就業(yè)眼光低”而導(dǎo)致其就業(yè)率低，所以大多失地農(nóng)民都是坐吃山空，根本無能力去繳納保險費，他們投保率低也是毋庸置疑的了。本來農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平就低，失地農(nóng)民可支配收入又較少，從而也決定著他們年老時得到的保險水平就很低，幾乎無法滿足老年的基本生活需要，起不到應(yīng)有的保障作用。

4、缺乏政府財政支持。農(nóng)村集體經(jīng)濟本來就很薄弱，大部分參保農(nóng)民缺乏集體補貼，政府也沒有投入資金，實行的完全是個人積累制。政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中繳費責(zé)任缺失，是保障水平低的重要原因。

三、失地農(nóng)民養(yǎng)老靠什么——解決對策及建議

失地農(nóng)民，既有別于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，又不同于城市居民。在社會保障方面，他們既不享有土地的保障，也不享有城市居民那樣的社會保障，幾乎可以說是處于社會保障的真空地帶。伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，征地已是必然，然而這卻苦了世代以土地為生存依據(jù)的農(nóng)民，他們失去了土地也就失去了保障。雖然說土地被征失地農(nóng)民會得到一定的補償款但標(biāo)準(zhǔn)卻很低，許多失地農(nóng)民家庭靠征地補償款來維持生計，補償款“吃”完了，生活也就沒有保障了。另—方面，由于他們在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，失地農(nóng)民生活保障依托家庭保障的模式也越來越受到?jīng)_擊。綜合目前農(nóng)村存在的情況來看，一次性給付，根本不能解決問題。當(dāng)征地補償金花銷完后，失地農(nóng)民又相當(dāng)多處在失業(yè)狀態(tài)下，由于制度性障礙和農(nóng)民經(jīng)濟承擔(dān)能力，他們參加養(yǎng)老保險率較低，以至于無法保障其老年基本生活。要解決他們養(yǎng)老問題必須首先解決其生活保障問題。近年來，一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市在解決失地農(nóng)民生活保障問題方面進行了探索，比如增加補償金或者是分批下發(fā)補償金等。然而，這些只能從某種程度上緩解困境但并不能從根本上解決問題，所以說，對于失地農(nóng)民社會保障這一領(lǐng)域還有待各位的探索。鑒于此，本文現(xiàn)給出以下幾方面建議：

(一)征地制度

1、現(xiàn)行征地制度亟待改革。土地征用制度的改革已經(jīng)成為我國和諧社會與新農(nóng)村建設(shè)的基本要求之一，2003年12月31日，中央一號文件強調(diào)加快土地征用制度改革，保障農(nóng)民權(quán)益；2004年3月，溫家寶總理在政府工作報告中再次重申，

在農(nóng)村土地征用中，要嚴(yán)格控制征地規(guī)模，依法按照規(guī)劃和程序征地，及時給農(nóng)民合理補償，切實保護農(nóng)民的合法權(quán)益。而且，我國現(xiàn)行征地制度存在的諸多問題已成為生產(chǎn)力發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大障礙，必須重視我國現(xiàn)行土地征用制度的研究并結(jié)合我國實際予以完善。土地是農(nóng)民最基本的生活保障和社會保障，是農(nóng)民最大的利益所在，也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。國家要城市化必然會導(dǎo)致征地的增加失地農(nóng)民的增加，一方面來說是有利的，因為它可以加速城市化進程促進規(guī)模化經(jīng)營。但它也會導(dǎo)致失地農(nóng)民生活水平的下降，因為農(nóng)民最大的保障失去了。現(xiàn)行的征地制度大多是“一次性”補償制，且補償標(biāo)準(zhǔn)也不高，無法保障大多數(shù)失地農(nóng)民以后的生活。給予失地農(nóng)民最基本的生活保障是政府義不容辭的責(zé)任而且這樣還有利于維護社會的穩(wěn)定，就目前來說，要改革現(xiàn)行征地制度就要區(qū)分不同類型的土地征用，縮小征地范圍，允許農(nóng)民的集體土地在符合國家土地總體利用規(guī)劃的情況下，平等地進入市場流轉(zhuǎn)。

2、進一步完善有關(guān)法律法規(guī)。由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程應(yīng)是一個平等的財產(chǎn)權(quán)利的交易過程。要盡快制定土地征用的專門法律法規(guī)，增強對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的法律保護。目前，相關(guān)學(xué)者提出的“制定系統(tǒng)的土地征用補償法，使補償更明確、合理，防止出現(xiàn)漏洞或沖突；限制土地征用的范圍”等方法對此就很有指導(dǎo)意義。

(二)促進失地農(nóng)民再就業(yè)

1、建立失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機制。就目前情況來說，失業(yè)是失地農(nóng)民面臨的最大問題，他們已經(jīng)失去了最重要的生活保障——土地，如果再失去工作就真的只有“坐吃山空”了。農(nóng)民失去土地后，客觀上也需要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向其他行業(yè)以維持其基本生活。20世紀(jì)90年代以后，各地普遍采取征地時一次性支付補償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。但由于失地農(nóng)民文化水平和勞動技能偏低且其就業(yè)期望又高，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位，事實上自謀職業(yè)很困難。因此，政府除合理予以貨幣補償外，還應(yīng)考慮失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，在勞動就業(yè)方面給予必要的指導(dǎo)，組織勞務(wù)輸出，加大培訓(xùn)力度，提高勞動者素質(zhì)和技能。各級政府可拿出一部分土地出讓金，專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。具體敞法如下：加強政策宣傳，營造失地農(nóng)民就業(yè)氛圍。全面跟蹤調(diào)查，建立失地農(nóng)民資料檔案。開展技能培訓(xùn)，增強失地農(nóng)民就業(yè)能力。一是對失地農(nóng)民實行“菜單式”和“訂單式”培訓(xùn)。通過了解企業(yè)人才需求狀況，以市場需求和農(nóng)民需要來制定培訓(xùn)方案，確定培訓(xùn)內(nèi)容，切實提高培訓(xùn)勞動力就業(yè)率。二是開展多層次培訓(xùn)。根據(jù)失地農(nóng)民的年齡、文化水平、求職意愿等不同類別，分層次開展培訓(xùn)，重點側(cè)重于文化知識、經(jīng)營知識、職業(yè)技能及創(chuàng)業(yè)技能等方面培訓(xùn)，促進失地農(nóng)民向不同領(lǐng)域轉(zhuǎn)移就業(yè)。組織各種活動，推進失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。

2、建立再就業(yè)創(chuàng)新機制。實現(xiàn)全面就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來源，加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的重要保證。當(dāng)前，應(yīng)按照市場化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、平等的勞動力就業(yè)市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，為失地農(nóng)民免費提供求職登記、擇業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、推薦安置等一系列服務(wù)。

3、完善和落實就業(yè)扶持政策。把原只限于城鎮(zhèn)居民的就業(yè)再就業(yè)扶持政策適用范圍擴大到失地農(nóng)民。按照城市下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠政策，給予稅收減免和個人自主創(chuàng)業(yè)信貸扶持，幫助和促進失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。建立失地農(nóng)民就業(yè)保障基金。資金來源可從土地出讓轉(zhuǎn)讓金中提留一點、從征地款中提取一點，設(shè)立專項基金，用于失地農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)費用補助，或補貼援助失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。

4、在失地農(nóng)民周圍重點發(fā)展勞動密集型工業(yè)。失地農(nóng)民大多呈現(xiàn)文化水平低、勞動技能低的“兩低”現(xiàn)象，他們無法在高新技術(shù)市場立足也無法與知識分子、高級技工爭職位，鑒于失地農(nóng)民自身的原、因，重點發(fā)展勞動密集型工業(yè)能更好的促進其再就業(yè)，再次為國家建設(shè)做貢獻(xiàn)。

(三)強化收入再分配，加大政府財政投入力度

市場通過“看不見的手”以效率為核心進行了第一分配，但可能導(dǎo)致不公平的結(jié)果；為了體現(xiàn)公平就需要政府通過“看得見的手”再分配，但由于政府政策具有普適性，很難對不同具體情況的人實施有針對性的政策，作為彌補前兩者之不足，就需要建立諸如紅十字會等慈善機構(gòu)的建立來促進第三次“道德分配”，即伸出“溫柔的手”針對性地解決分配問題。另外，更好地解決失地農(nóng)民問題缺乏政府財政的支持，政府應(yīng)該加大財政投入力度提高補償標(biāo)準(zhǔn)，積極鼓勵失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。

四、消除失地農(nóng)民養(yǎng)老后顧之憂——建立失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度

要消除失地農(nóng)民的養(yǎng)老后顧之憂，必須要建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度。城市化的核心是農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，真正的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民不是簡單地轉(zhuǎn)戶口，給一些補償安置費打發(fā)，而應(yīng)當(dāng)通過社會保障體系來實現(xiàn)。將被征地農(nóng)民與市民同等視之，將其安置問題與城市化統(tǒng)一考慮，目前來說比較有利于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建立。另外，個人賬戶是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系整合發(fā)展的通道，失地農(nóng)民可以將其個人賬戶儲蓄轉(zhuǎn)入城保體系以實現(xiàn)同城保體系的融合。將失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險納入城市統(tǒng)一的社會保障體系中，靈活采取各種安置方式，在保證農(nóng)民生活無后顧之憂的前提下，又可使農(nóng)民成為社會建設(shè)的勞動力量，的確是解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的很好的方法。