大陸3萬“難點村”治理困惑

諶彥輝

由于定性標準分歧、長期治理缺失以及基層官員的“政績”憂慮，“難點村”3年“脫帽”難度頗大。有專家認為，由于土地集體所有權“虛置”，農村的社會基礎正發生改變，農村治理應該“官權退、民權進”。

6月底，全國村務公開協調小組在廣州召開全國省級村務公開領導（協調）機構辦公室主任會議。會議聲明中國將在3年內治理“難點村”，同時要求各省、市、縣要按照本地區“難點村”比例的20%確定試點單位，開展調查研究制訂操作性強的“難點村”認定標準，確保如期實現3年治理的目標。

2008年10月7日，內蒙古某村的老人。

據民政部基層政權和社區建設司農村處處長黃觀宏介紹，“難點村”是指村“兩委”班子不健全，主要村干部不團結;民主決策流于形式，村民委員會不能按期換屆選舉或選舉缺乏公平、公開、公正性;村民民主理財組織不能正常發揮作用;民主監督流于形式，農民群眾意見多、反映問題集中、矛盾突出、干群關系緊張，經濟與社會發展處于落后狀態的村。

據悉，大陸共有3萬“難點村”，約占全國村委會總數的6%。雖然比重不大，卻涉及四五千萬農民群眾，因而也引起政府上下高度關注。

“難點村”難點各異

此次廣州會議要求各地對“難點村”進行摸底排查，大概7月底完成，有關“難點村”的花名冊將上報到全國村務公開協調小組辦公室。而有關“難點村”的論證參考標準、“難點村”3年治理的工作計劃等很快就要出臺。

但目前“難點村”表現各異，黃觀宏稱，民政部目前正研究出臺“難點村”參考認定標準，只要符合十項標準中的一項就可以認定為“難點村”，比如國家的惠農政策得不到落實，村民代表會議沒有召開，村民理財組織不健全，民主監督流于形式，村里的宗族黑惡勢力存在，另外村民上訪、不滿意等。

然而，“難點村”這一官方的認定標準讓很多學者感到困惑。多次參與民政部關于“難點村”治理研討的華中師范大學中國農村問題研究中心副教授劉義強認為，官方制訂的“難點村”標準相對模糊。

去年底，學者官員開始探討“難點村”的認定，他們發現，一些地方的村子依托某種資源經濟發展較好，但圍繞資源而產生的利益沖突日益尖銳，而這樣的村子才是“難點村”治理的重點。

這些重“難點村”大都村情復雜，村民意見較大，政治敏感性強。隨著土地的不斷增值，一些庫區移民與原有居民的土地糾紛不斷增加，農村荒地、坡地爭議較多，部分地方的農民爭占“祖宗田”、“祖宗地”，村集體與村集體之間也存在相鄰地段土地歸屬問題的爭奪，一些土地資源甚至還引發宗族沖突。

而在過去多年的土地“開發熱”中，一些地方為了多招商，急開發，對外來公司轉讓、租賃、轉包土地面積過大，承包期過長，農民參與程度低，這也引發了多宗糾紛。

經數次爭議后，重“難點村”最后沒有通過認定，部分官員認為這些村子內部存在權力和資本的勾結，甚至還夾雜宗族、黑惡勢力，他們擔心基層難以應對，最后將“難點村”認定從基層民主管理和村務公開的角度展開。

與之相反，參與討論的學者最后卻認為“難點村”不適合制訂標準。劉義強說：“‘難點村的難點原因和困難程度都不相同，不能一概而論。”

但現在，各地已紛紛派遣工作人員調研、排查“難點村”，廣東、湖北等省根據民政部制訂的標準再細化其標準。每個地方上報的“難點村”類型性質因此完全不同，吉林、黑龍江等省相對強調“難點村”對黑惡勢力的治理，而北京、天津等市則強調農民土地權益和城市擴張緊密相關的問題，比如撤村建區、房屋拆遷、土地征用、土地補償有爭議的村莊。

長期治理缺失

湖南從2003年開始治理“難點村”，據當地一些民政干部分析，造成“難點村”的主要原因：一是村“兩委”認識上不去，不去搞;二是班子軟弱渙散，搞不成;三是村干部不廉潔，不敢搞;四是村“兩委”素質低能力弱，不會搞。

但從學者研究來看，“難點村”歸納到一個核心點是治理缺失的問題。劉義強認為，這種治理缺失—方面來自國家對農村社會的管理，國家對農民既有的民主權利和經濟權益保障不力。

另一方面，國家在農村社會管理方面失職，在基層社會缺乏能力管理。這反映在最近幾年，農村選舉活動出現大量的違法違規行為，同時缺乏有效的規制，并導致一些農村家族黑惡勢力滋生。

與此同時，基層政府也缺乏動力去治理這些“難點村”。農村稅費改革后，各類集資、罰款、攤派取消，村級組織運轉經費來源渠道發生了很大變化，一些集體經濟薄弱的村級組織經費來源捉襟見肘。

據中國社科院社會政策研究中心研究員潘屹調查，當前村級組織運轉經費保障水平總體較低，村級組織運轉普遍困難。一些集體經濟解體或處于“空殼”狀態，村干部能夠掌握的經費也只有人頭費。由于支付不起村民參加村里選舉、村民代表會議以及村民民主理財工作人員的誤工補貼，導致村莊選舉難以按法定程序進行村民代表會議難以召開，村民民主理財也流于形式，而基層民主名存實亡。

另外，一些農村的村級債務也令樹級財力吃不消，一些地方的村官出現“無人當”、“不想當”或“應付著當”。相反在一些經濟快速發展的村莊，由于村級組織擁有處置土地、山林、礦產等集體經濟資源的權力，一些村干部的競選越來越激烈，近年賄選現象頻出。

“每個‘難點村產生的原因都不一樣。”黃觀宏說，6月23日，全國村務公開協調小組在廣州會議上再三要求各地準確分析“難點村”產生原因，提高治理措施的針對性。

政績壓力導致“遮丑”

但目前治理“難點村”的問題在于，“有些地方部門之間推諉扯皮，有些干部怕揭丑”。廣東省村務公開協調小組組長、省民政廳廳長劉洪說，“難點村”存在不報、瞞報或漏報現象，一些地方存在畏難情緒。

有一些地方官員擔心，上報的“難點村”會作為上級考核他們的依據，影響到他們的政績。“我上報了這么多‘難點村，上級肯定怪罪我們工作做得不好。”

一位地方民政干部還說，各地畏難不愿上報的更深層次原因是，一些“難點村”特別是經濟發展不錯、利益分配沖突較大的村莊，往往涉及在任上級領導或已經升遷的領導。“如果此次上報給中央，現在等于自己揭開這個瘡疤，也把自己的政治前途毀了。”

針對上述擔心的問題，研究學者提出了很多辦法來應對。顯然，此次治理“難點村”由中紀委牽頭領導，包括國家預防腐敗局、監察部也參與進來，高層明顯考慮到了地方政府部門可能牽扯到“難點村”的問題當中，一些地方領導執行不力，紀委、監察部門參與以避免地方涉貪、護貪。

這次由中紀委牽頭，中央組織部、民政部、監察部等12個部委參與，它們成立一個村務公開民主管理領導協調機構，并在全國各省市設立相應的協調機構。不過，“難點村”治理仍以縣級為單位為主，由民政局長擔任村務公開領導小組組長，也有一些縣黨委書記或副書記、縣長等縣委黨政領導親自掛帥。而主要常規工作人員由民政部門管理基層政權的工作人員擔任，然后從各個部門調派人員。

考慮到“難點村”還可能與某些縣級領導部門不作為或濫作為有關，學者建議下一步設立地方治理“難點村”的通報制度，同時加強獎勵機制，治理一個“難點村”，財政部門會給與當地政府部門適當的財政補貼。

他們認為，動用紀委的威懾力量可以防止地方政府瞞報、漏報，而動用財政力量可以刺激地方政府積極上報，這樣，到8月份，全國將會排查出3萬多個“難點村”。

三年“摘帽”艱巨

“治理‘難點村不是為解決問題而解決問題，而是要找到問題用發展的辦法將問題化解。”劉義強說，為防止地方治理“難點村”搞冒進，參與民政部治理“難點村”研討的官員學者研擬了一套評判標準。

他們對治理“難點村”大致規定了一個“七有一高”的標準，即基層組織建設有成效，基層組織工作有經費保障，村級組織要有活動場所，基層管理要有社會秩序，另外村務公開和民主管理要有制度，建立黨風廉政建設，包括建立村民評議黨員村干部的制度。最重要的是，“難點村”的可持續發展要有保障。

“不能治理完了就撒手不管。”劉義強說，治理過程中應制定長遠規劃，發展經濟，促進農民增收。他建議，地方政府建立“難點村”發展的專業基金合作組織，同時政府公共服務要覆蓋到每個“難點村”，而城市較好的社區組織和企業可實施對口幫扶。

比照上述評估標準后，“難點村”治理必須使村民滿意度高，劉義強稱，到時候會到一些“難點村”進行村民滿意度的調查。

目前“難點村”治理涉及面非常廣泛，據學者保守估計，“難點村”涉及四五千萬農村人口。這部分人群往往是權益受到損害，而農村服務設施差，村莊發展又沒有希望，很多地方存在村務不公開，基層管理混亂，而村民選舉存在諸多問題，黨風建設貪污腐敗現象嚴重。

日前，民政部出臺了《村務公開和民主管理“難點村”治理工作計劃》，并明確3年治理計劃分四個階段進行。

黃觀鴻介紹，今年從2月開始將完成20%的“難點村”治理試點工作。4-7月，省、市、縣三級建立健全村務公開領導（協調）機構，確保有專人理事，縣（市、區）要公布本地區“難點村”治理工作電話，受理群眾舉報投訴，進行法規政策咨詢解答。

7-8月則摸底排查建立臺賬。省、市指導縣（市、區）制訂更具體、更有針對性的本地區“難點村”認定標準。同時對調查摸底情況進行綜合分析，制訂治理工作試點方案。到9-11月，省、市、縣三級分別按本地區難點村總數的20%安排確定試點單位，組成試點工作組。

2010年，民政部將全面推進現有“難點村”的治理，以縣、市、區為基本單位，以參加試點工作的干部為骨干根據本地區難點村具體情況抽調精干人員，組建全面治理工作組。2011年上半年，他們將重點攻克未合格的“難點村”治理，下半年則建立健全“難點村”治理的長效機制。

民政部部長李學舉還強調治理“難點村”嚴格落實責任制，縣委書記是第一責任人，鄉鎮黨委書記是直接責任人，凡是治理工作不達標的，幫扶工作組不離村。

“這種由行政體系內部建立專門的治理機構，然后由黨委政府牽頭，專門領導干部包村，派出工作組進村治理沿襲了傳統的治理手段。”劉義強說，工作組進村治理短時間內見效快，他們往往獲得上級領導及一定經費的支持，更能針對“難點村”的癥狀對癥下藥，同時還可能引進一些項目，搞活經濟。

然而，這種傳統的治理手段易隨主要領導工作部署變化而變化，持續性不強。如何保證其長效發展，避免問題反彈，這種治理手段力量不夠。

更令人擔憂的是，一些地方政府現在對“難點村”治理停留在表面的改觀，比如建立村級組織的活動場所、政府的公共服務設施、民主管理的基本制度等，這種治理效果無法長期可持續發展，“難點村”問題極有可能反彈。

治理路徑困惑

上世紀90年代，中組部曾針對軟弱渙散的村級組織搞過整頓治理，當時也是搞了3年，最后沒完成任務又延續了3年。而現在，軟弱渙散的村級組織依然存在。

“不能期望這一次全面治理將所有農村問題解決。”民政部基層政權和社區建設司副司長王金華說，治理當務之急仍首推健全村級組織，以便落實中央農村政策，但他強調要堅持“一村一策”。

目前，“難點村”治理在各地如火如荼展開，然而一些“三農”問題專家并不看好此次計劃。

“農村基層組織建設及治理能力正逐步走向渙散。”河北大學中國鄉村建設研究中心研究員李昌平說，農村基本經濟制度已不適應當前農村發展的需要，村委會及黨支部存在的經濟基礎已經消亡。

他稱，目前土地村民集體所有權虛置，導致村級自治權喪失存在的經濟基礎，農村基層組織不僅喪失了化解矛盾的功能，還成為了矛盾的制造者。而現在農村的社會基礎也正發生改變，科學發展農村、建設和諧農村的體制基礎和社會基礎基本正在喪失之中，它不支撐現在這種有效的治理。

李昌平甚至認為，90年代以來農村改革路線是錯誤的，傳統的農村治理制度和治理結構目前缺乏相應的治理功能，而新的治理體系還沒有真正形成。

他還說，80年代農村經濟是在不斷完善農民家庭和村社共同體生產經營自主權基礎上的發展，農村治理是以不斷完善村社“結平衡賬”機制為核心的鄉村自治，鄉村社會發展則是以共產黨追求公平正義、共同富裕和官民平等為核心價值的官民共建。

但現在支撐鄉村治權的基本經濟制度和經濟基礎被破壞，鄉村治權（包括黨的領導）弱化了。另—方面，中央政府通過部門集權越來越強，80年代以塊塊為主的治理體制演化為以條條為主的治理體制，鄉村治權被“條條治權”瓦解，而“條條治權”是鄉村的外在治權，不受民眾約束而異化為部門牟利工具，只索取，不服務和治理。

李昌平曾主張國家政權從農村撤退，“官權退、民權進”：一是官方權力退出鄉村社會，還權于民，讓民間自治;二是鄉村社會的最高權力歸農民，讓政府和部門官員真正成為農民的公仆。

中國農村過去沒有脫離國家的介入，農村改革之后，國家在土地制度、計劃生育、稅收、教育等方面都介入極深。中國傳統的自上而下、“一竿子插到底”的管理型治理模式不可能馬上退出歷史舞臺。這一方面是政府統治的需要，同時也是部門利益的需要。

中國社科院農村研究所所長張曉山即認為：“那種將國家撤出鄉村，使其實現自治的想法是極不切實際的。實現鄉村自組織能力只能在現有的制度框架下進行。”

張曉山認為，鄉村治理結構的走向應最終在農村形成這樣一種局面：即自治程度較高的基層政府組織、村民自治的村社區組織與農民的跨越社區的非政府組織并存;正規組織與非正規組織的發展并存;經濟實體型組織與社團型組織的發展并存;單一功能與多功能性組織的發展并存;小范圍社區內的非正規組織與成網絡甚至科層建制的組織體系的發展并存;具有較強合作性質的自助經濟組織和非合作導向組織的發展并存，從而實現農村社會的穩定、和諧與繁榮。

編輯 王何畏 美編 黃靜

2008年12月10日，山西省某村的學校教室里，村民們正在唱票選舉村干部。