城市化要化的究竟是什么？

文貫中

各地政府不顧國情，將適用于本身沒有三農問題，更沒有大量農村人口急需吸收的香港、新加坡的土地批租模式，奉為中國城市化的圭臬，導致城市化成本完全脫離一般民眾。

什么是真正的城市化

現在大家都在談中國的城市化將是中國走出幾千年農本社會的根本途徑，但城市化要化的究竟是什么并不是很清楚。如果說，城市化要化的主要是將農地化為有馬路、路燈、人行道、住房、商店和下水道的城市建成區，那么，中國的城市化是極其成功的。例如，據中國城鄉建設經濟研究所所長陳淮的數據，1990年到2007年，我國城市建成區面積從1.29萬平方公里擴張到了3.55萬平方公里，10余年間擴張了175%。同期我國城鎮實有住宅建筑面積從20.0億平方米增長到了119億平方米。根據這些數據，我們可以馬上得出結論，中國的城市化非常成功。這是因為在短短18年間，城市建成區增加了175.19%，住宅建筑面積則增加了將近500%。

可是，如果城市化要化的主要是農村人口，則中國的城市化顯然存在嚴重的問題。盡管農民向城市轉讓了巨額面積的土地，并讓渡了巨額土地升值，這些土地和資金在形成吸收、轉化農村人口的能力方面顯然無法令人滿意。例如，光上海一地查出的已經圈占但是閑而不用的土地，竟高達200平方公里。全國查出的閑置土地高達上萬平方公里。中國耕地面積僅到2004年為止的近7年內便減少了1億畝，相當于6.7萬平方公里，或兩個臺灣，或670個上世紀50年代初的上海市區面積。以當年的上海人口6百萬計，并以當年上海市區人口密度的一半計算，6.7萬平方公里照說也可以容納20億左右的人口。在土地稀缺的中國，甚至在土地特別稀缺而又特別肥沃的長江三角洲地區，城市新區的面貌越來越不像香港、東京、臺北、1979年以前的上海等東亞地區的城市，卻越來越像北美那種地廣人稀，必須以車代步的城市?？墒牵M管減少了如此多的寶貴耕地，中國的大部分人口依舊生活在農村，從1990年到2007年中國的城市化率僅提高了70.16%。

那么，城市化究竟應該化什么呢？什么才是城市化的真正定義呢？其實，城市化是指農村人口的大量進城定居，使農村人口在總人口中的比重大幅度減少。所以，城市化的真正定義是在城市中定居的人口在總人口中的比重。如果僅僅將農村的土地大量化進城里來，但排斥農村人口進城定居，或雖然允許農民進城短期打工，但制造種種障礙和歧視，使他們無法在城市中定居，最后只能回到老家務農，重新成為農村人口，那就談不上城市化的提高，或談不上是真正不可逆轉的城市化。例如，現在中國有將近兩億農民工在各類城市中流動，但其中真正能夠定居的是少數。他們算不上是真正被城市化的人口，最多只能算是沒有城市戶籍、在城市暫住的人口。

現行土地制度的弊病

為了應對全球金融危機帶來的全球經濟結構的長期調整，中國迫切需要使已在城市常住的農民工化為永久性的城市居民，并進而轉移越來越多的農村人口進城謀生定居，使他們得以分享城市的巨大的集聚效應，實現普遍就業，增加收入，以全面提振內需。可是，在這個關鍵時刻，相對農村人均收入來說，以房價和土地利用效率為標志的中國城市化成本已經遠遠超出國情，遠遠高于世界3～6倍的一般趨勢，阻礙著中國城市化和服務業的發展。究其原因，在于現行土地制度和戶口制度嚴重滯后，又以土地制度為最。

各地政府不顧國情，將適用于本身沒有三農問題，更沒有大量農村人口急需吸收的香港、新加坡的土地批租模式，奉為中國城市化的圭臬。后果是，通過低價征收，高價拍賣，地方政府對土地的壟斷導致土地出讓金的極大化，開發商拿到土地的成本也越來越高，城市化的成本自然水漲船高，完全脫離一般民眾，特別是民工的購買力和承租力。

為了保護耕地，中國制定了18億畝耕地的紅線，可是18億畝數字的確定并未經過嚴格論證或聽證，實施的效果也令人不敢恭維，因為各地存在大批閑置的建設用地和荒廢的工業園區?？墒?，這項很不成功的政策本身又成為堅持以中央計劃經濟的思路，用行政手段配置土地的主要理由，并導致各省政府暗地交換省際和省內的土地指標，或者在城鄉統籌的名義下，推行復耕、宅基地置換、異地平衡等最多只能說是次優的措施。一些地方甚至出現強迫命令、強迫遷移、集中居住等擾民手段，以便從農民那里獲得城市用地，違反了物權法的有關規定。

上述做法反映了在不允許土地配置市場化的既定體制下，各地政府尋求突破的努力，因而不能一概否定。但是，這些出于無奈、最多只能算作次優的措施，同樣使中國無法避免城市化成本越來越高，尋租空間不斷擴大，政府的腐敗和濫權難以根除，城鄉群體性抗爭難以緩解，并且同樣具有排斥外地農民進城定居的強烈傾向。

服務業對中國城市化的貢獻不大

中國的城市化水平低于世界5～18個百分點，而中國的服務業對就業的貢獻不但低于同期世界平均水平14個百分點，而且遠遠落后于先進國家發展的相應階段的水平。服務業發展涉及兩個指標：一個是其產值對GDP的貢獻;另一個是其就業人口對總就業的貢獻。一些工業化和城市化起步較早的國家的服務業發展迅速，往往被一些人歸因于這些國家金融業的發達。其實，由于金融業的崛起相對較晚，對教育和學歷的要求又很高，所以，金融業的發展雖然對GDP的貢獻較高，但對就業的貢獻卻并不高。

例如，即使在金融業特別發達的美國，其產值占美國經濟的10%，但創造的就業卻只占總就業的5%。所以，發達國家之所以能夠做到服務業對就業貢獻很高，原因在于它們在金融業外還能夠使其他服務業人口大量增加。據謝九的調查，早在1820年，英國就有30%的就業人口從事服務業，美國則為15%。到了1890年，英國已經有41%的就業人口從事服務業，美國則為38%。而到現在，美國和英國的服務業人口在總勞動力中的比重都顯著超過70%。中國目前這一指標為32%，比100多年前的英美還要低。

還要指出的是，英國在19世紀，美國在20世紀雖然成為世界金融中心，但金融中心的用地極為有限。所謂的倫敦東端的金融區和紐約曼哈頓南端的華爾街，從占地來說，即使相對它們所在的城市來說，也只是很小的部分，卻能調動全世界的資金。從中國浦東或北京東邊的CBD和西邊的金融街的氣派和所占面積來看，似乎足有資格成為全宇宙的金融中心，可至今連東亞金融中心的桂冠尚未奪到。這說明僅僅化進越來越多的農村土地，使之轉化為越來越多摩天大樓，歸根結底并不能解決中國的城市化問題。

老浦西的市場導向經驗值得借鑒

當外需強勁的時候，也許有人覺得相對貧困化的農村和農村人口正好可以為世界工廠提供低廉的自然資源和源源不斷的勞動。但當外需相對萎縮的長期化日益成為事實的今天，現行土地制度和戶口制度對中國急需提振的內需，特別是對農村內需的壓抑和剝奪正變得格外醒目。中國經濟既面臨嚴重而緊迫的挑戰，也孕育著突破以往經驗和路徑的機會。

面對金融危機，當我們重新審視過去30年的城市化經驗時，其嚴重的不足之處就變得更為清晰，其不可復制性也變得更為一目了然。如果繼續將農村的巨額土地財富以土地出讓金的形式強制性地向城市轉移，同時又排斥農民，則城市化的后果必然是城鄉收入差距的繼續擴大，內需繼續難以提振。根據官方數字，自2004年來中央采取包括取消農業稅等在內的各種扶助農業的措施并沒有阻止城鄉收入差擴大到30年來的最高水平，也沒有防止基尼系數接近0.5。中國成為東亞經濟中唯一拉美化的可能性已突顯在我們面前。

在中國經濟增長模式正處于被迫作重大調整的歷史時刻，歷史的教訓和歷史的經驗特別值得我們的借鑒。這里，當年上海在人均收入極低的年代里，在土地私有和市場機制的引導下迅速崛起，迅速奪得東亞經濟的好幾個中心的經驗特別值得借鑒。上海從1842年開埠到1949年的100多年時間中，人口從幾十萬增加到將近600萬，建成面積100平方公里多一點，卻成為遠東最大的金融、航運、商業中心、文化、出版和電影娛樂中心，中國最大的工業城市和對國家財政貢獻最大的經濟中心。無論是以每平方公里的產值，還是每平方公里的就業，或每平方公里容納的人口，特別是吸收農村人口的能力，其效率之高是無可置疑的。值得注意的是，這一切都發生在允許土地私有的制度環境下。

如果以每平方公里吸收的農村人口，或以每平方公里創造的就業衡量，當年上海浦西的經驗非常符合國情。這是因為這一模式不但是可持續的，而且就在中國國境之內，對之進行考察既不需派遣公費代表團遠赴重洋，也無語言障礙、文化隔膜，更不會發生花費巨額公款而不得要領的窘迫。

編輯 王何畏 美編 虎妹

當年老浦西的市場導向經驗非常值得借鑒。