農地糾紛何時了

何　流　何　晶

成員權不明確，遇到農民調整土地的訴求，就很難處理。因此，保護農民作為土地承包人的利益，是要在“確權”基礎上的保護。

隨著城市化和工業化進程的不斷推進，土地資源變得稀缺，城市開始與農村爭奪土地，而農村內部土地承包經營權的糾紛亦引發了農村經濟利益的再調整。近年來，土地糾紛案件數量居高不下。如何判別糾紛中的誰是誰非?如何抑制地方政府的占地沖動?如何化解法律法規與現實的矛盾?如何切實保護農民的生存權?

“以地生財”的沖動

2008年3月15日，孟凡晨、齊真義(化名)等五位村民向國土資源部遞交了一封舉報信，舉報2003年至2005年間，某工業園區“以租代征”，占用該村耕地1176.66畝，2007年又占用90.55畝。這封有理有據的舉報信由研究農村問題的專家代寫，信的最后有齊真義等三人的手印。

2007年9月，國土資源部開展全國范圍的“土地執法百日行動”，重點查處“以租代征”，多方反映未果的村民看到希望。誰知區國土局移花接木，將以租代征的耕地作為“村鎮建設用地”辦理了農地轉用，繼而將集體建設用地使用權與企業聯營，將租地合同改為土地入股聯營合同，躲過了“百日行動”。舉報信中這樣寫到：“同一事項、內容要件完全相同的兩份合同，分別以《土地租賃合同》面對村民，以《土地使用權入股合同》面對上級?！?/p>

事實上，根據國家規定，由外來開發商為主體的工業園區不屬于村鎮建設，根本不能以“村鎮建設用地”的名義辦理農地轉用。即便可以轉用，其規模也必須符合鄉鎮新增建設用地控制指標。一夜之間就在一個村力下來上千畝農地轉用，很難讓村民信服。而不符合“鄉(鎮)土地利用總體規劃”的建設用地亦不能入股聯營。

中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾指出，2006年9月實行耕地保護“省長負責制”以后，土地違法違規的主體下沉至市、縣、鄉(鎮)、村，最主要的手段就是“以租代征”，讓鄉村與企業簽訂租地合同，規避農地轉用審批。2007年中央清理整頓“以租代征”后，一些地方就在“集體建設用地”上打主意。

中國人民大學農業與農村發展學院黨委書記孔祥智告訴記者，地方政府一直是土地違法的主體，其違法沖動的原因就是“土地財政”。他在南方某市調查時發現，2003年土地轉讓收入在該市財政收入中所占的比例高達70％。

在介入多起農村土地糾紛調查后，一位不愿意透露姓名的業內人士表示，他在一定程度上理解某些地方領導的做法，“以地生財”作為地方原始積累的一部分，對農民來說是殘酷的，但在農村現代化進程中也很難避免。隨著城市化的一步步推進，土地的征用量必然會越來越大。

雖然村民們多方反映，但迄今為止，此事仍然沒有得到解決。而被占用的1200多畝耕地中，500多畝閑置，進駐的11家企業里，只有兩家在正常生產，其中一家還是重污染企業。

征地沖突之源

近年來，因農地糾紛引發的沖突和群體性事件呈多發態勢。中共中央黨校“三農”問題研究中心副主任徐祥臨認為，這些群體性事件背后都有土地糾紛的深層原因。比起農村內部的農地承包糾紛，因土地征用引發的糾紛更加普遍，矛盾也更尖銳。陳錫文指出，這類矛盾主要有兩個原因，一是一些地方政府、開發商違法違規，隨意侵占農民土地；二是經國家批準的征地，但征地補償不到位，沒有落實對農民的安置。

位于山西省山陰縣城南的舊廣武村毗鄰雁門關，是一座保存完好的古城。平遙古城如火如荼的旅游形勢，讓山陰縣政府也有了在當地搞旅游開發的念頭。2003年，山陰縣政府以“生態移民”為由占用舊廣武村基本農田402畝。村民認為，旅游新村占用的400畝地是村里最好的水澆地，建議新村選址在城北，遭到拒絕。

2003年5月，地里的青苗已經長高，縣鄉政府出動鏟車強行平地，與村民發生了沖突。村民要求按照鄉政府以及縣國土局之前承諾的標準(按大運高速公路征地補償標準)，每畝補償6242元，而當地政府給村民的征地補償每畝僅為2400元，還是分數年發放。

專家指出，引發糾紛的根本原因是利益分配的不公。雖然近年來，對農民的征地補償標準有所提高，但仍然不能體現土地的市場價值。農地轉為非農地后往往身價倍增，但被征地農民卻常常連最基本的生活也無法保障，中間的級差效益都留在了當地政府手里。世界上大多數國家和地區都按照市場價格來進行征地補償，美國、日本和我國香港地區不僅補償土地當前的價值，還考慮到土地未來的價值，這樣最終的補償金額遠遠高于土地的市場價值。

陳錫文在談到征地制度改革時強調，要嚴格區分公益性和經營性兩類用地，逐步縮小經營性征地范圍。對于城市規劃區以外的非公益性建設用地，允許農民參與開發和經營，并要保證農民收益。但“公益性”如何界定是個難題，國土資源部也一直拿不出一個“公益性”用地的表單。

孔祥智指出，中共十七屆三中全會明確，在“城鎮規劃區范圍外”的“非公益性建設項目”，農民可參與開發經營，這就為農民以土地參與工業化、城市化提供了政策空間。近日，有消息稱，《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》(下稱“征求意見稿”)首次規定，“依法取得的”農村集體建設用地可“出讓、租賃、作價出資或者入股”等。如果該條款最后被立法機構通過，將是我國首次從法律上明確了集體建設用地與國有建設用地的“平等”地位。

對眾所關心的“農地入市”收益，“征求意見稿”中明確，“農地出讓、租賃”的收益，歸擁有集體土地所有權的“農民集體”所有；“轉讓、轉租”的收益歸原集體建設用地使用權人；“出讓、租賃”合同另有約定的，則照約執行。這將避免現實中諸多集體土地流轉收益分配不均、操作不透明等弊端，國土資源部也宣布，近期將下發有關“農地入市”的具體辦法。

轉來轉去，誰是誰非?

2008年3月19日，北京市最大一起土地流轉案件在海淀區法院開庭審理。海淀區蘇家坨鎮周家巷村108名村民認為，村委會的做法違背了土地承包經營權流轉的平等、自愿的原則，侵犯了村民的經濟利益，以他們名義簽訂的流轉合同是偽造的。

本案有三個爭論焦點：

一是簽名到底是否為村民本人的?據村民們說，108份《土地流轉合同》上的簽名，只有20多個是村民本人簽的，其他絕大部分都是由別人代簽的。而村委會承認確實有代簽合同的行為，稱108名原告中有86戶是由其家庭成員簽的，另外19戶是由其直系親屬代簽，只有3戶不知道是誰簽的?！爱敵醭邪恋厥且詰魹閱挝坏?，因此在土地流轉時，只要是家庭成員，都可以簽字。”

二是合同簽訂時間為何被推前?村民們表示，很多被代簽的合同都是在2008

年11月簽訂的，但是最后的落款時間卻被推回到了2005年1月。村委會承認將日期推前，但他們說這不叫“倒簽”而是“補簽”，而且只有3份合同是“補簽”的。

村委會稱“補簽”完全是為了村民的利益，因為2008年10月17日海淀區農委曾出臺文件，對已同意將土地流轉給集體經營的村民，增發每畝200元的補償金。村委會表示，按照該政策，只有當時已簽訂流轉合同的村民才能領取補貼，“我們是為了讓當時沒有簽訂流轉合同的村民也領到補貼”，因此將合同簽訂的時間推前。

三是是否隱瞞了合同真實內容?村民中，一些簽了合同的本人及代簽者稱，當時他們都是被通知去領取“外出擇業錢”，村委會叫他們簽字就簽了，也沒告知他們簽的是什么?！熬退憬o我們，我們也看不懂，沒人跟我們解釋?！痹诜ü賳柤暗氖畮孜淮迕裰?，僅有一人稱知道簽的是土地流轉合同，但“不知道是10年期的”。村委會不認可村民們的說法，表示當時村民們都是自愿簽字的，他們并沒有蒙騙或者威脅過任何人。而且“這108P都領取了流轉補償金以及老人孩子的補助費用，村民已經享受了土地流轉的收益，流轉合同在事實上已經成立了”。

審理本案的法官認為，訴訟并不是解決土地糾紛的首選辦法。因為農村土地承包糾紛中，雙方對抗激烈，容易造成群體性事件，且案情十分復雜，有農民追求利益而毀約的，但也不乏村委會等惡意傷害農民利益的。因此案件處理結果呈多樣化，而不一致的判決結果會引發更多的質疑和糾紛。他認為，相關部門和機構可以采取確權確地、確權確利、確權入股等多種手段處理土地問題，為農民提供更多的選擇。同時，簽約等流程要透明化、法制化，避免不必要的紛爭。

“確權”基礎上的保護

目前農村土地糾紛有多種情況，徐祥臨在接受本刊記者采訪時表示，“農民離開農村去城市打工，離開的時候可能把土地流轉出去。這種流轉很少是規范的，多數都是親屬之間的口頭承諾，農民返鄉的時候就可能產生糾紛。但從基層領導干部反映的情況來看，目前還沒有表現出嚴重的態勢?！?/p>

記者在調查中發現，農民普遍存在這樣一種疑惑。某戶人家生養了孩子，是否應該增加這戶的土地分配?與之相反，有的人家搬走了，或老人去世了，是否該相應減少這家的土地分配?中央“增人不增地、減人不減地”的原則很明確，但農民作為集體的一員，有理由獲得耕種土地的權利。

這一困惑在很多農村基層干部中依然存在?？紫橹歉嬖V記者，在第一輪土地承包期內，各地一般是3到5年調整一次，第二輪承包期內，由于中央三令申要保持土地承包關系的穩定，調整的頻率有所降低。

徐祥臨認為，這涉及到農村內部集體經濟組織成員權的問題，國家對此并沒有明確的法律界定。成員權不明確，遇到農民調整土地的訴求，就很難處理。因此，保護農民作為土地承包人的利益，是要在“確權”基礎上的保護。雖然發生糾紛有時候也在于農民把自己的權利擴大化，但只要確權明確，處理土地承包糾紛并不會很困難。在一些比較發達的地區，這個問題解決得比較好，就是把土地承包經營權通過股份合作制的方式量化。

他還告訴記者，中央的原則是為了穩定農村土地承包關系，穩定家庭聯產承包責任制，而且土地分割稀釋也不利于規?；洜I，由此帶來的不公平應依據中央“多予、少取、放活”的方針，讓農民分享更多的發展成果，在不斷完善中解決。