環境稅開征加速

尤　攸

有專家指出，我國缺乏環境稅政策設計和征管方面的經驗，環境稅的開征對污染物種類及排放標準測算的技術要求相當高，這些都直接導致環境稅雖然研究多年卻遲遲未能推出。

3月11日，環境保護部副部長張力軍接受記者采訪時說，目前環境保護部正在與財政部、國家稅務局共同研究環境稅的開征問題，還沒有拿出最終方案，何時開征環境稅也沒有明確的時間表，但是，三部門將盡快研究推出環境稅。

此前的3月3日，環境保護部副部長潘岳告訴記者，目前環境經濟政策中的綠色信貸、綠色保險、綠色貿易均進展順利，作為綠色稅收的環境稅也已開始運作。但他同時強調，這方面并非環保部可以單獨決定，還有諸多操作問題難以解決。而其實，在2008年，他就數次對媒體表示，“環境稅已經擺上了議事日程”，以及“環境稅在近期有所突破是可以預見的”。

在去年的“兩會”上，財政部財政科學研究所所長賈康提交《關于盡快將開征環境稅納入議事日程、出臺環境稅》的提案，這一提案得到20多位政協委員的聯名附議。賈康在提案中表示，“隨著市場經濟體系的建立和完善，以及30年來我國復合稅制的不斷發展，我國開征環境稅的經濟條件和稅制條件已經基本具備。”

今年全國“兩會”上，致公黨中央向全國政協會議提交的一份提案也提出，我國應借鑒國際經驗，擇機開征環境稅，通過向水污染、空氣污染、垃圾污染等排污行為征稅，籌集資金并用于環境治理。

據了解，2007年，研究開征環境稅就被國務院列入《節能減排綜合性工作方案》。

有專家指出，我國缺乏環境稅政策設計和征管方面的經驗，環境稅的開征對污染物種類及排放標準測算的技術要求相當高，這些都直接導致環境稅雖然研究多年但卻遲遲未能推出。

在此背景下，此次環境保護部兩位副部長的先后表態，意味著在學界討論十年有余的環境稅開征問題，已進入政府部門間深層次研究及方案制定階段，相信這個新稅種距離正式開征已為時不遠。

開征環境稅，是共識

“我國在很長一段時期內的環境管理都以命令控制型手段為主，但隨著向市場經濟的轉變和多種經濟主體的發展，單靠行政干預已經遠不能解決環境污染問題，我們需要更多地利用基于市場機制的稅收或收費等經濟杠桿。”財政部財政科學研究所賈康此中所指的“經濟杠桿”，之一即是環境稅，“將環境稅盡快納入議事日程，讓其成為促進我國經濟發展方式和運行機制轉變的有效調節工具，才能優化資源配置，促使企業走內涵擴大再生產和清潔生產的道路，鼓勵‘資源節約型、環境友好型、質量效益型、科技先導型的產業和企業成長。”

“環境稅已被西方廣泛采用。他們通常的做法是，一方面對于環境友好行為給予‘胡蘿卜，實行稅收優惠政策，如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等；另一方面針對環境不友好行為揮舞‘大棒，建立以污染排放量為依據的直接污染稅，以間接污染為依據的產品環境稅，以及針對水、氣、固廢等各種污染物為對象的環境稅”，潘岳指出，我們如果引進環境稅，就可以實現稅收增加、環境保護、社會公平的“三贏”目標。實行環境稅，環境經濟政策等于成功了三分之一。

“2006年，我國用于環境污染、治理方面的支出達2400.8億元，而每年的排污費收入不過百多億元。開征環境稅代替現行的排污收費，是形勢發展的必然，必須促其早日實現。”財政部財政科學研究所研究員王誠堯撰文指出，為適應我國現實情況，要抓緊研究開征專門促進節能減排的兩個新稅種，其一就是開征環境保護稅。“我國現在對排污行為采取的措施是征繳排污費，征收面窄，不規范，收費成本高，而收費金額低，企業寧愿繳納少量排污費，也不愿意主動治理環境污染，加上地方保護主義的干擾，缺少稅收的權威性和統一性，不足以遏制超標排污行為。征繳到的收入還多被挪用，遠不能滿足環境治理、改善的資金需要。”

“由于目前缺乏解決資源環境代價過大的機制，經濟增長的資源環境問題成本沒有有效降低，加劇了生態環境惡化，需要創新政策機制來改善。為應對當前我國嚴峻的環境形勢，開征環境稅勢在必行。”這是2008年3月，中國農工民主黨中央委員會關于開征環境稅的提案中的內容。

對此，天津財經大學財政學科首席教授李煒光告訴記者，我國目前還沒有獨立性質且具有法律意義上的環境稅。以往的稅收制度，多以經濟增長為目標而設計，不是為了保護環境，如增值稅、消費稅、資源稅、企業所得稅等，盡管其中含有一些促進環境保護的政策規定，但直接具有環境保護意義的稅收政策很少，少量涉及環境的稅收也偏重于對資源開發利用征稅。“征收了十多年的環境保護費由于缺乏剛性，所起的作用相當有限。”

開征環境稅，“污染成本”必然增加，即使目前，這也已成為趨勢。 2008年2月28日通過的《中華人民共和國水污染防治法(修訂草案)》中，明確規定地方政府要對環境質量負責，并以此作為對其考核標準之一。為了強化企業、尤其國有企業的法律責任，該法規中還引入了頗具中國特色的“雙罰制度”，即對超標污染單位處罰的同時，也對該單位負責人進行處罰，還取消了按比例和倍數罰款總額的上限。這一法規已經使地方政府和企業的“污染成本”陡增。

全國工商聯環境服務業商會會長文一波認為，環境稅征收，將使企業的產品成本上升2％～5％，但他也表示，“環境稅如果正式施行，將從源頭上引導企業治理污染、提高工藝、改進管理”。

“原先由社會承擔的環境污染治理成本，應該由企業自己承擔，環境成本的企業內部消化必須落實。”國家稅務總局原副局長許善達如此評述。

財政界、環保界等相關領域，對環境稅的征收已達成民間共識。卻又如潘岳在接受記者采訪時所說，“環境稅的設計和實施是一個非常復雜的工作，涉及稅制設計、環境稅與其他稅種的關系、稅率的測算、征收成本，以及實施環境稅對經濟社會影響分析等，因此，環境稅還很難一下子全面推開。”

環境稅征收路線

“國際經驗表明，污染者上繳給政府去治理的費用高于自己治理的費用時，污染者才會真正感到壓力。而如今，中國的排污收費水平過低，不但不能對污染者產生壓力，有時反而會起到鼓勵排污的副作用。”基于此，潘岳告訴記者，他們正在主動聯合有關部門，運用價格和收費手段推動節能減排，一是推進資源價格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價格；二是落實污染者收費的政策，包括完善排污收費政策、提高污水處理費征收標準、促進電廠脫硫、推進垃圾處理收費；三是促進資源回收利用，包括鼓勵資源再利用、發展可再生能源、垃圾焚燒、生產使用再生水、抑制過度包裝等。

環保部環境規劃院綜合部主任葛察忠也給出兩條環境稅改革的路徑：一是費

改稅，如污水處理費、二氧化硫排污費等大的收費項目，可以直接轉為環境稅；二是保留已有的環境費，再加之新設的環境稅，新設環境稅和已有環境費并舉。從現實操作角度看，葛察忠建議費稅并舉，因為費稅有不同的征收對象、特點、征收管理的難易程度、征收單位的能力等。

賈康關于環境稅的設想是：國家出臺稱為“環境稅”的獨立稅種。由于水污染控制、大氣污染防治、固體廢物污染防治等是我國未來一段時期環境保護工作中的重點，我國環境稅的征收范圍應設定為包括廢水、廢氣、固體廢棄物等在內的污染物排放和二氧化碳排放。他建議，在“環境稅”稅種下面設定若干稅目和子稅目，為納入更多的針對勝稅目預留空間。而且，由于征稅范圍和對象不可能一步到位，硫、氮和工業污水等條件成熟、易于推行的污染排放稅目可以先行開征，再按實際情況陸續開征其他稅目，適當的時候可考慮獨立開征碳稅。

關于征收范圍，王誠堯建議，應把一切與環境污染、資源破壞的行為和產品都列入其中。主要是工業廢水、廢氣和固體廢物，因為這些占污染源的70％以上，其次是那些難以降解和再回收利用的材料制品以及對環境會造成嚴重污染的各種包裝物和超過國家環保標準的噪音。對它們的征收應以污染物的排放量和濃度為稅基，在污染防治歸地方自治管理的原則下，稅率可因時、因地而異。同時，他也強調稅負水平要高于現行的污染收費，使企業采取污染治理的成本低于承擔的稅負，才能根本改變過去那種先污染、后治理的不正常狀況。

李煒光關注的是環境稅稅率的“適度”問題。他說，過低顯示不出環境稅的激勵效應，難以影響人們的行為，過高則會造成生產抑制，無法起到預期的調整社會行為、保護環境的功效，甚至會導致破壞環境的秘密違法行為。而且，應施行差別稅率，由各地根據所轄地域的氣候條件、人口密度以及對環境清潔的需求程度確定適用稅率。環境稅對所有企業應一視同仁，中小企業與大型國有企業應適用于統一的稅率，不應以隱性補貼的方式給大型國有企業以財政返還。還要防止任何人以任何借口干擾環境稅的正常運行。環境稅只能定向用于改善環境，補償那些遭受環境污染或影響的人們，不能挪用于他處。“目前財政部已開始施行新的政府支出功能分類，增加了‘211環境保護科目，基本涵蓋了污染防治和生態保護的全部事項，使環保在政府預算科目中有了戶頭，如今是往戶頭里‘存錢的問題了，這個錢應該包括來自環境稅的收入。”

中國農工民主黨也在提案中強調，環境稅應主要作為中央與地方共享稅，在各級財政建立“環保基金”，實行專款專用。建議將環境稅收入主要用于支持燃煤發電、鋼鐵、有色金屬、建材等行業的節能減排以及可再生能源發展，以降低征收環境稅對這些行業造成的影響。他們認為，環境稅的具體征收中，可以選擇以下三種模式；環保部門代核，稅務部門征收；由稅務部門審核，環保部門代征；稅務部門征收。建議將環境稅的資金使用納入環保專項預算支出科目，確保不偏離環境稅設置的初始政策目標。