回歸10年，“澳門模式”成型

席志剛

11月24日，候任澳門第三屆行政長宮崔世安正式公布其“新班子”陣容。10名主要官員大部分是來自現任特首何厚鏵班子的“舊面孔”，而唯一不獲續任的，是曾經揭發崔世安主責東亞運嚴重超支問題的審計署署長蔡美莉。

一時間，外界風聞四起。記者會上，崔世安被多番質疑：為何表現理想的蔡美莉“落馬”，反而由被評為表現不佳的官員獲續任？而崔只簡單回應稱：“委任哪位官員的角度及觀點總有不同，但今次這團隊有共同的施政理念。”

翌日，澳門政府消息人士向本港銷量最多的《東方日報》進一步解釋：澳門《基本法》早已充分考慮到特區政府的政治體制和監察問題，政府施政團隊必須是一個有力的整體，絕對不能再搞另一套，擾亂行政長官的執行部署。消息人士說：“其實大家都十分清楚，即使在西方國家如美國，也不會允許內閣成員與總統有不同的施政理念！”

崔世安要求審計署與施政者理念一致、保持政府施政的穩定性，其實正是早前一度被媒體熱炒的具有“澳門模式”管治特色的“三權合作”論的現實版。

“三權合作”成政治基礎

回歸前澳門的政治建設，可謂“殘缺不全”。澳門的政治權力核心，高度集中在澳葡政府的最高長官“澳督”手上。

根據《澳門組織章程》的規定，澳門總督擁有代表權、行政權和部分立法權。在立法權方面，總督對立法會有相當大的牽制權。例如有權委任23名立法議員中的7名，決定立法會選舉的日期；可無須邀請即列席立法會會議，并發言；還可以公共利益為理由，向葡萄牙總統建議解散澳門立法會。

而在葡萄牙當局管治下，澳門也逐漸形成一種特殊的社會結構——雙層二元復合社會結構。“雙層”是指政府與民間兩個層次，“二元”是指華人與葡人兩個不同的小區單元。

在雙層二元復合社會結構中，澳門華人底層社群面對的是作為外來殖民管治者的澳葡政府，受語言、知識、技能等自身條件的限制，華人底層社群很難建立起與澳葡政府的直接通暢聯系，絕大多數華人生活在澳葡殖民管治體制之外。他們更愿意托庇于華人社團組織，通過社團表達自身訴求，與政府間接溝通。由此，社會成員與社團組織之間形成了一種“委托——庇護”關系，社會成員對社團形成某種程度的依賴，民間社團因而成為社會成員的庇護性組織。

隨著澳門回歸與葡國殖民政府的撤退，原來的政治生態開始出現明顯的變化。

在實行高度自治的澳門特區內，根據《基本法》的規定，澳門特別行政區的政治體制，既不同于中國大陸的人民代表大會制，又不同于原來的總督制，也不是西方的三權分立制，而是有自身特點的行政主導型體制。

其集中體現是，作為特區政府首長的行政長官，其職權在立法會和司法機關之上。對于立法會，行政長官簽署立法會通過的法案，并公布法律；立法會通過的法案須經行政長官簽署、公布方能生效；行政長官委任部分立法議員，并可解散立法會等。

對于司法機關，各級法院院長和法官、檢察官都由行政長官任免，提名并報請中央任命檢察長和建議免除檢察長的職務。相反，立法機關和司法機關對行政長官只有在極其有限的情況下或有制約，比如行政長官如遇爭議提案不被立法會通過而解散立法會，重選的立法會卻仍以三分之二多數通過爭議原案的話，行政長官若還在30日內拒絕簽署，必須辭職。

在以行政為主導的政治體制下，澳門特區的民主政治也在《基本法》的框架下有序推進。行政長官的產生辦法已經由最初一個200人組成的推選委員會產生，改成現時由一個300人組成的選舉委員會產生。立法會由23人組成增加到29人，除行政長官委任的7名議員外，直接選舉產生的議員由8位增加到12位，間接選舉產生的議員由8位增加到10位。

有評論認為，澳門回歸10年來的最大成果之一是，民主政治得到穩步發展。而這“穩步”，具體體現在既定體制框架基本在毫無沖突和阻力的情況下，按既定節奏逐一鋪設完成，整個過程中社會穩定、政府高效。

經濟振興 福利提升

澳門回歸初期，經濟不振，失業率高，治安問題嚴重；但回歸10年后，澳門居民安居樂業，社會穩定，民生和諧，經濟繁榮，人均GDP在2006年首次超越香港，更于2008年以僅少于日本30多美元的人均GDP，躋身亞洲最富有的地方之列。

在經濟振興的同時，一項值得注意的變化是澳門社會保障和社會福利的大幅提升。

10年前，當地的弱勢社群可享受到的社會福利僅有社會保障基金的養老全和社工局的經濟援助，且兩者不能重疊享受。民間組織的救助服務固然在那一時期發揮了大部分功能，但弱勢社群對社會福利服務的期望甚低，遇事時主動向外求助的意識亦相對薄弱。

回歸之后，澳門特區政府顯著加大了扶助弱勢的力度，社會福利援助的項目及金額均有所調整。如常年維持在每月1150元（文中貨幣單位皆為澳門元，1澳門元約等于0.86元人民幣，編者注）的社保養老金，在2007年提升至每月1700元；社工局經濟援助發放標；佳的最低維生指數，回歸10年間作了5度調整，由原來一個家庭每月1600元，逐次調升至現時的每月2640元。

2005年起，特區政府開始向年滿65歲的永久性居民發放“敬老金”以示敬意，之后亦對發放金額作了3次調整，2009年10月更大幅調升至每年5000元。

事實上，澳門2003年博彩業全面開放后，經濟急促發展，但博彩業獨大，也為澳門社會帶來前所未有的沖擊，如引發薪酬不合理飆升、貧富懸殊等。就此，澳門特區政府采取了更多的福利政策，以縮小貧富間的差距。在近年樓宇、租金、物價急升及市場工資存在結構性傾斜的情況，澳門弱勢社群對社會福利服務的依賴度大增。

除常規社福津助項目外，澳門政府近年亦推出多項臨時性援助弱勢措施，擴大對弱勢社群的關顧層面。如三類弱勢家庭（單親、傷殘人士及長期病患者家庭）特別援助金、低收入及貧困弱勢家庭特別生活補助金、在職貧窮者工資補貼，以及社屋輪候家庭租金津貼等。

除此之外，澳門政府亦于去年首度推出全民受惠的“現金分享計劃”，動用26億元財政盈余向持澳門居民身份證的人士直接派錢，永久性居民5000元、非永久性居民3000元。該項計劃實時帶起了“爭做澳門人”的效應，甚至一時還有不少香港居民前往澳門申請移民，以享受優裕的社會福利。

“現金分享計劃”是政府“還富于民”的新嘗試，用最簡單直接的方式令全澳居民得享經濟發展成果。這一計劃于2009年銀碼增加兩成，也有望繼續推行下去。

回歸以來，在眾多民生訴求中，房屋問題最受關注。但近年來，在澳門政府的努力下，該問題已逐漸得以解決。其中，公共房屋興建計劃于2006年重新啟動，有望于2011年下半年落成，并提供2703個公屋單位。政府亦推出了全新的自置居所4厘利息補貼及貸款擔保計劃，給低收入家庭帶來了圓置業夢的曙光。

“澳門模式”的“親大陸”基因

澳門人一般都相信，澳門能在10年間取得如此驕人的成就，一個重要原因，就是行政與立法、司法之間的關系，更注重相互配合。

例如：澳門原有的法律體系，對個人的生命和私有財產是視為“神圣”的，不能任由政府想怎么罰，就怎么罰。因此任何涉及罰款的規定，必須上到“法律”層面，亦即必須由立法會討論通過。但回歸后，澳門特區政府制定了很多法規后，很快就能直接推行下去。最著名的包括“公共地方總規章”、“禁止非法工作規章”等，其中關于罰款的規定，沒有經立法會通過，而是以行政法規加以規定。

又如第16/2001號法律明文規定的“經營娛樂場幸運博彩之批給至多為三個”，但最終出現“三個變六個”的局面，這一變化過程中并沒有經立法會討論審批。

以上種種事例，充分反映了“行政主導”下的澳門政治生態：更像中國大陸的集中制，高效務實；同時，以經濟發展為中心。

澳門一度占主流的言論認為，澳門作為一個高度開放的城市，其政治、經濟和社會環境異常復雜，必須有一個強勢政府。否則行政與立法、司法之間不配合，會導致政府積弱，必然會削弱澳門的競爭力。正是因為行政主導，澳門經濟過去10年，才能在“自由行”、CEPA等外部政策支持與內部政策調整（如博彩經營權的適度開放）的推動下，出現自上世紀80年代以來的第二次飛躍。

然而，另一邊，這10年以來，以行政長官為主導的政權體系，也給澳門帶來了不少弊端。如上所述，回歸以來，澳門政治生態的變化，主要是治理主體由外來的高度集權的殖民政府，轉變為擁有高度自治權的以行政主導為特征的特區政府；其次是澳門居民的政治身份，從過去作為被統治與被治理的對象轉變為真實的政治主體。

隨著主體身份的轉換，傳統社團回歸后在社會中的實質政治影響力有增無減，其成員無論是在直選議員、委任議員、間選議員還是在大量的政府咨詢組織中均占有一席之地，他們對政府政策有直接與間接的影響力。但同時，他們又以親政府的角色在政治和經濟利益上享有便利條件。回歸帶來的政治角色的轉換，也帶來了這些社團自我定位不清、角色錯置的問題。

對于不少社團領導者而言，原有的在澳葡政府與本地中國人之間的中介角色已越來越模糊，反而管治者角色越來越加強。近1O年來，它們在管治者與中介人立場之間的搖擺，使其角色變得不再單純。與此同時，在“主人翁”自主意識的作用下，澳門市民卻會更傾向于自主選擇直接、單純的利益代言人，而不是自我定位不清與社會越走越遠的團體。

澳門特區成立10年來，發生了多次的民眾上街大游行事件，原因除了政府方面某些決策嚴重失誤以及一些貪污行為激起民憤之外，也與傳統社團無法再像以往一樣向上層轉達他們的訴求有關。

此外，行政主導之下，也經常出現監察不力，容易造成貪腐案件出現。

澳門回歸10年，民主步伐緩慢，司法機關更乏善足陳，法官的背景令人憂慮，司法獨立根本沒有受過考驗。當地民眾批評，由于澳門社會力量薄弱，傳媒根本無法監察政府，以至行政霸道，官權獨大，缺乏制衡。歐文龍案只是冰山一角，制度漏洞處處，一日未堵塞未根治，貪腐的膿瘡都無法消除。

中產階級及新生社會力量

2002年，澳門博彩業結束了由一家公司壟斷經營長達70年的歷史后，不只本地經濟快速增長，同樣明顯的是，澳門社會階層也出現變化。葡澳時期的“二元”社會結構早已解體，而多元社會力量正在形成中。

有熟悉澳門社會生態的政界人士指出，近年來，澳門各博彩公司吸納的逾萬名本地莊荷（又稱“荷官”，是指在賭場內負責發牌、殺[收回客人輸掉籌碼]賠[賠彩]的一種職業），憑優厚的收入，晉身為新興的中產。另一邊，一些“海歸派”以及循投資移民、專業移民等途徑來澳定居、工作的外地人，也開始浮出水面，成為澳門一股不可忽視的新興勢力。一般相信，現時這些新澳門人人數不算很多，但隨著時間的推移，新澳門人對本地事務遲早會發聲，這正是澳門開放之后其中一個重要的社會變遷。

事實上，隨著中產階層的壯大，在今年的第4屆澳門立法會選舉上，一支由本地學者、媒體人、時事評論人林玉鳳領軍，包括來自公務員、藝文工作者、教師、社會工作者的參選人的團隊“公民監察”，首次打著“中產人士”旗幟參選。這支團隊在是次選戰中的定位，既沒有傳統社團的“陳舊氣息”，也沒有民主派的“迫害悲情”，而是以“理性批判+積極建設”的風格，從政綱理念到宣傳策略都是不折不扣的“中產”定位。

不過，最終的“考試結果”是“公民監察”僅獲得5000多票落敗。外界相信，這是因為澳門的“中產收入”者雖然不少，但這一階層所有的“中產心態”和“中產意識”仍然薄弱。

作為現代化商業城市，中產階層是構成社會穩定發展的重要支持階層，以中產為基礎的“W”型社會結構能促進階層流動，推動社會發展。但目前澳門明顯仍停留在“鄉鎮式”的“M”型階段，族群力量、勞工力量、官僚和資本家力量幾乎占據主流的兩端，反而作為社會主力的中產力量卻相當隱形或微弱，這次“公民監察”失去獲得晉身立法會的機會，某種程度上正代表了澳門的中產力量繼續在立法會“失語”。

但話說回來，既沒有社團背景、也沒有財團背景的“公民監察”首次參選，僅憑著理念宣傳，就能拿下5000多票，就選票數量而論，實在是一次相當可觀的“成功”。長遠而言，甚至可以說是澳門真正邁向“現代社會”的開端。

事實上，從此次澳門立法會當選的12位直選議員名單不難看出，澳門立法會直選席位結構雖然并無大的變動，傳統社團、商人及博彩勢力仍然占據主導地位，基本格局幾乎維持原狀，但選舉結果依然展現了10年來澳門社會的微妙變化。如老社團“街總”（“澳門街坊會聯合總會”的簡稱）此次僅奪一席的“慘勝”，便顯示出傳統社團的老化及其社會網絡的陳舊失靈，而民主陣營的“配票”策略成功，多奪一席，背后所隱藏的社會訊息正是整體民意尋求更強烈的批判聲音。

無法回避的比較：澳門VS香港

他山之石，可以攻玉。港澳同樣實施“一國兩制”，國務院港澳事務辦公室副主任張曉明的澳門“三權合作論”最近引起香港社會熱議。

事實上，去年7月，主管港澳事務的國家副主席習近平訪港期間，會見香港特區行政、立法及司法機構負責人時，就曾以“通情達理、團結高效”勸勉特區管治班子。其中“團結高效”，意思就是“行政、立法、司法三個機構，要互相理解，互相支持”。

而2009年11月澳門回歸前夕，北京方面似乎開始集中“促港學澳”。

11月10日，張曉明在北京大學舉行的“澳門回歸10周年學術研討會”上表示，在“一國兩制”的試驗之路上，香港比澳門先行一步，而澳門的政治體制，特別是行政與立法、司法之間的關系，更注重相互配合，更具有建設性。

香港中聯辦副主任李剛則表示，香港和澳門兩個特別行政區，可以互相借鑒，如果大部分香港市民認為特區政府應該借鑒澳門的經驗，香港可以向澳門學習。

原香港《基本法》起草委員會委員、中國人民大學教授許崇德亦提出，香港《基本法》第23條立法起步比澳門早，但至今澳門已經立法，而香港仍未立法，原因包括：香港的國際化程度和某些外國勢力影響的程度都比澳門大：香港長期受英國殖民統治，擔心國家安全立法對個人權利和自由限制方面的情緒比澳門嚴重。許崇德認為，澳門在23條立法方面為香港特別行政區樹立了典范。

而這些“以澳比港”的說法引發了香港社會的各種感受和熱議。

一方面，有人由此反省，認為自香港回歸以來，濫用司法程序和法援的現象的確不少。法官可以廢法，可以違憲審查，司法獨立有蛻化為司法獨大和司法至上的危險，如此一來，變成行政、立法、司法三輸，最終受損的是社會整體利益。香港終審法院首席法官李國能亦指出：“法院沒有可能為現代社會這么多政治、經濟、社會問題，提供一個萬靈藥。”

而另；6面，各方對“三權合作”或“行政主導”模式亦深表懷疑。香港民主黨副主席劉慧卿即致函中聯辦主任彭清華，指對張曉明及李剛的言論感到“遺憾”，并強調澳門政治制度不適合香港，促請中央官員及駐港人員“不要‘干預及‘評論香港‘內部事務”。

香港政制及內地事務局局長林瑞麟亦于事后回應稱，香港行政與立法間是互相配合及制衡的，更指香港的司法制度達至國際水平清楚可見，并強調“我們一定會保持司法獨立”。

香港《明報》則于日前發表社評指出，澳門特區政府能夠強力主導全局，有歷史和特定因素，主要是澳葡當局早已放軟手腳，中國政府透過代理人早已全面控制澳門，反對陣營的能量與香港相比有天壤之別。但是澳門特區政府的權力結構和運作，從前任運輸工務司長歐文龍貪污案已揭示體制上的缺陷，必須朝民主、開放、透明、問責等方面發展，才可以健康發展。“澳門模式”的“三權合作”，實質是行政機關獨大、弱化立法和司法機關的結果。這樣的模式能否久遠，且待日后發展。

文章認為，若輕率地強行實施所謂“三權合作論”，對香港會是致命的沖擊，絕對不能稍有此念。“澳門按其實際情況而發展出來的管治模式，應該得到尊重，但是，我們認為實現經濟繁榮、政府清廉、社會公義、法治彰顯的‘一國兩制，才是值得追求的模式。”

無論如何，在澳門回歸10年這個歷史里程碑處，澳門已令外界看到：作為中國兩個特別行政區之一，澳門注定要在“一國兩制”的政治制度試驗里，扮演其無可回避的“二分之一”的角色。