收入分配調整：又一張畫餅

羅科

這一次，老百姓的胃口又被吊得老高。

為擴大居民消費需求，使明年中國經濟增長無虞，12月5-7日舉行的中央經濟工作會議提出，要加大國民收入分配調整力度，增強居民特別是低收入群眾消費能力。

細心的人們發現，政府對收入分配的用語，已由去年的“要合理調整”升格到“要加大調整”。

但負責操刀的部委，感到的是棘手。

“目前手段有限，沒有有效的制度和措施能使之落到實處。”國家發改委一位人士接受《鳳凰周刊》記者采訪時說。

旨在對收入階層“調高、擴中、提低”的《關于加強收入分配調節的指導意見》早在2006年就由國家發改委初步擬定，并于2007年、2008年分別舉行74次內部征求意見討論會，今年3月、9月再次組織討論和修訂，并上報國務院。

目前，國務院還沒有批復下來。前述發改委人士說，“具體什么原因不好猜測”。

而根據國務院年初公布的《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》，今年體制改革的重點之一是研究出臺關于收入分配調節的指導意見，合理控制收入分配差距。

財政部財科所所長賈康表示：“政府應該提前把未來的計劃和即將采取的措施告知老百姓，讓老百姓有一個穩定的安全預期。”

收入格局依然畸形

收入分配問題在2009年顯露無疑。

年初，為力保經濟全年達標，中國政府祭出了“啟動投資”、“啟動消費”、“實施寬松貨幣政策和積極財政政策”三大法寶。

但歷經12個月的艱辛，三大法寶呈現出“兩頭大、中間塌陷”的格局，“消費無力”這個惡果還是結在了“社會收入結構畸形”這棵樹上。

“今年消費啟動得非常不好。”清華大學中國經濟研究中心副主任魏杰直言不諱地說。

不僅消費沒能為經濟增長出上力，由來已久的收入格局畸形也沒有改觀的跡象。這點，國家部委自己也已提出了證據。

國家發改委《促進形成合理的居民收入分配機制》的近期調查揭示。從1988年至2007年，收入最高的10%人群和收入最低的10%人群問的收入差距，從7.3倍上升到23倍，特別是城鄉居民收入差距已達到歷史最高水平，城鄉整體基尼系數達到0.465。

而行業之間的過大收入差距，國家統計局也有數據：2008年全國城鎮單位在崗職工平均工資最高的三個行業中，證券業172123元，是全國平均水平的5.9倍；其他金融業87670元，是全國平均水平的3.0倍；航空運輸業75769元，是全國平均水平的2.6倍。

“在國民收入分配當中，已經表現出過度向政府部門、大型企業傾斜的趨勢；資本所得的部分不斷上升、勞動收入所得不斷下降的趨勢。”中山大學教授舒元通過近20年的數據研究，得出了這兩個趨勢。

初次分配難過“壟斷關”

按照國民收入分配的全流程，調整收入分配包括初次分配和二次分配。

初次分配環節，國務院發展研究中心宏觀經濟研究部余斌、金三林等學者建議，減少企業營業盈余與政府生產稅凈額，相應增加勞動者報酬；調整不同部門和不同產業間不合理的勞動報酬。

而所需做的工作，一方面是創新生產要素按貢獻參與分配的機制，改革企業工資分配機制、工資決定機制的不合理、工資增長機制不完善、職工工資支付保障機制的不健全；另一方面是破除行業壟斷。一些行業的壟斷所帶來的收入差距，比人員結構、素質等因素帶來的差距，要大得多。

前一方面所涉領域多為市場化企業。目前各級人力資源和社會保障部門所采用的調控手段是工資增長指導線和最低工資標準。

“但市場化的企業，工資情況基本是企業主說了算，所謂‘指導線是虛線。”前述發改委人士說。

后者所涉領域基本是國企，特別是央企。今年9月中旬，幾部委聯合出臺了針對中央企業高管薪酬的指導意見。但規范國企高管的“天價薪酬”還只是停留在“工資”這一層面，沒有對國企高管的職務消費和股權激勵進行具體規定。

目前，所有國企的工資總額預算改革方案正由人保部、國資委等牽頭制定，該方案意圖終結單純以企業利潤定薪酬的工資決定簡單模式。

新模式是對中央企業實行企業工資總額管理辦法，即企業根據效益、人工成本的承受能力和勞動力市場價位，對企業職工工資的總額以及員工工資水平和增長作出預算安排。國資委調控范圍也隨之增大，既可以審核央企所報的預算，也可以根據行業工資水平來制定不同級別的工資調控線。

今年4月，國資委率先在冶金、電力、石油石化和航空等行業開始試點，近期，第二批試點也已啟動。

不過，在“工資總額預算管理”之下，現行央企工資政策的兩個重要特點并未有任何改變：一是程序的不透明，央企工資預算方案無需向社會公開；二是國資委和央企之間的特殊“婆媳”關系，令監督難以獨立。

更重要的是壟斷地位不動搖，央企的高利潤就難得到遏制，那么高利潤下的收入分配只是一個特定范圍內后續分肥問題。

再次分配調節手段有限

社會收入結構的成型和改變，主要是取決于二次分配環節。國家發改委前述人士表示，與國際比較來看，在初次收入分配環節，中外的基尼系數相差不大，問題是出在二次分配環節。

二次分配涉及稅收結構和政府對社會保障的支出。

前述發改委人士稱，調整收入分配，最難的是如何“限高”。現在高收入群體幾乎沒有手段可以去約束，成為中國的貧富差距越來越大的重要根源。

人與人之間的貧富差距通過三個層面表現出來：第一收入、第二消費、第三財產。目前通過稅收能加以調節的只有前兩個：“收入”有個人所得稅，“消費”有增值稅、消費稅。盡管前兩個層面的稅收調節存在很多缺陷，但一旦到了財產，就沒有任何的手段去調節。

早在2006年，能對高收入者產生調節的包含增值稅、所得稅、物業稅、資源稅在內的新一輪稅制改革就被確定為“十一五”規劃時期的任務。

目前已進入“十一五”規劃的最后一年，這些深層次稅制改革，除了增值稅半轉型和兩法合并外，基本乏善可陳。

接近年尾，為保收入，財政部反而抓住勞動者工資做文章，提出將企業福利納入工資繳稅。這令中國勞動學會薪酬專業委員會會長蘇海南感到憂慮，“財政部門應明確該文件是針對壟斷企業的高福利問題”。

中國稅務學會副會長安體富對《鳳凰周刊》記者表示，在調整收入差距方面，為解決目前中國的富人階層大多數收入為非工資性收入的問題，當下最優選擇是調整個人所得稅。

賈康認為，2010年已成為資源稅上調、物業稅安排和個人所得稅綜合配套改革這三大稅種調整的最佳時機。

于是，中央經濟工作會議一結束，賈康便建言，在當前經濟向好大局已定的情況下，盡早推出資源稅改革方案，否則再過一段時間，如果物價重新上揚，就難以出臺了。物業稅也不宜久拖，改革方案應突出可操作性。

個人所得稅改革是對高收入群體的貨幣化收入調節，物業稅征收是對高收入群體的實物性財產調節。對高收入人群收入的再調整，還需一個手段是征收遺產稅。

清華大學金融系主任李稻葵對此感嘆，要征收遺產稅這太難了。一方面個人所得稅和物業稅還沒搞好，就不可能啟動遺產稅；另一方面也不符合中國傳統理念。

稅制改革旨在“削峰”，政府還需要以社會保障體系“填谷”，通過減少向國有企業的資本轉移，增加向居民的經常轉移。一是城鎮居民醫療、新型合作醫療保障、貧困農民醫療救助。二是養老保險，其中核心的是農民工養老保險、農民養老保險和職工養老保險關系轉移接續。三是建立農村最低生活保障、社區保障、傷殘保障、失業保障和社會救濟制度。

北京師范大學教授李實對《鳳凰周刊》記者表示，社會保障建設，今年農村這塊做得比較明顯，農民養老保險試點達到10%，新農合覆蓋面達到90%。農村享受最低生活保障群體達到500萬人。

但在農民工養老保險及養老保險轉移接續等問題上，李實坦承，今年進展沒有預期的大。

“現在，社會保障體系建設最關鍵的是養老和醫療保險的統籌層級問題，只有全國統籌了，社保才有真實意義。但是面臨著巨大的地方和部門利益阻擋。”李實說。

到本刊截稿前，農民工養老保險辦法和職工養老保險關系轉移接續辦法仍未出臺。而人力資源和社會保障部部長尹蔚民曾公開表示，今年會出臺養老保險轉續辦法。

仰賴“最高決心”

二次分配的調整，背后是體制的再次調整。

目前，與收入分配相關的部委包括發改委、人保部、國資委、財政部、民政部等，存在銜接漏洞。

發改委屬第一層次，總管國家、企業、居民之間大收入分配的合理性。

“但即使國務院批復下來了《關于加強收入分配調節的指導意見》，這也只是一個宏觀指導方針，具體政策制定和落實還是需要其他部門。”發改委人士說。

此外，國家發改委每年是有一定的預算資金和國債資金撥付到民生、社保領域，可對收入結構的調整作用也不大。

人保部屬第二層次，負責制定全社會各類企業的工資收入分配總方針政策。但高收入的國企群體，更多受國資委、財政部和金融部門制約。而國資委與其說代表全民利益的出資人，不如說是央企的大管家。

稅制的調整歸責于財稅部門。但財稅部門要制定符合居民實際收入的個人所得稅，需將稅務的網絡與銀行及其他金融機構、企業、工商、海關等機構聯網。這不是部門間所能自發達成。

更關鍵的物業稅征收，財政部門縱向還受到地方政府的阻力。

上述發改委人士建議，要真正改變不斷拉大的收入分配格局，現在只能依賴于中央高層作出清晰的決斷，由領導人出面，從上而下將各部門形成合力。