推進(jìn)少數(shù)民族貧困地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的思考

龍智福

義務(wù)教育均衡發(fā)展是指義務(wù)教育階段的公立學(xué)校有同樣的物質(zhì)資源投入、均衡的辦學(xué)條件和師資水平，使每個學(xué)生都有同樣的接受教育和全面發(fā)展的條件。

改革開放特別是實施“兩基”以來，少數(shù)民族貧困地區(qū)教育事業(yè)基本上實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，但由于地理環(huán)境和歷史原因，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度差別，致使城鄉(xiāng)教育、區(qū)域教育、校際間發(fā)展不平衡，使公民在教育權(quán)利、教育機(jī)會和教育資源分配上存在不平等，造成教育不公平的現(xiàn)象。

一、影響少數(shù)民族貧困地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的因素

從教育資源的供給來看，區(qū)域間義務(wù)教育學(xué)校非均衡發(fā)展帶有明顯的歷史和政策痕跡。

(一)教育經(jīng)費投入不足

就全國而言，根據(jù)《國家教育督導(dǎo)報告(2005)》數(shù)據(jù)顯示，義務(wù)教育地域發(fā)展不均衡的矛盾仍然存在。

1．城鄉(xiāng)教育投資不均衡。2002年，全社會5800多億元教育投資，占總?cè)丝?0％以上的農(nóng)村卻只獲得其中的23％，地區(qū)公平顯失。

2．教育撥款東西部差距繼續(xù)擴(kuò)大。2004年初的預(yù)算事業(yè)費，預(yù)算的公用經(jīng)費，東部和西部之比是1.8:1和2.5:1；2004年年底，全國還有163個貧困縣的小學(xué)，142個貧困縣的初中人均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費撥款為零。

從少數(shù)民族地區(qū)來看，尤其是國家扶貧開發(fā)重點扶持的貧困縣，財力本來就“入不敷出”，加上實施“兩基”攻堅，財政更是“捉襟見肘”。要實現(xiàn)縣域內(nèi)教育均衡發(fā)展，顯然就成為政府面臨的一個新的難題。

(二)優(yōu)質(zhì)教育資源短缺

經(jīng)過一段較長時間的努力，少數(shù)民族貧困地區(qū)在新世紀(jì)初基本上都實現(xiàn)了“兩基”，義務(wù)教育管理體制也在不斷完善中，可以說已初步具備了促進(jìn)均衡發(fā)展的條件。但是人口眾多，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，教育資源供給不足，優(yōu)質(zhì)教育資源相對短缺，這種狀況是客觀存在的。受地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的影響，義務(wù)教育階段優(yōu)質(zhì)資源相對集中在縣城，縣城中小學(xué)的校舍、師資、實驗條件、教學(xué)設(shè)備、圖書資料等配置與山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比存在著明顯的差異。城區(qū)的孩子可以選擇好的學(xué)校、好的班級、好的老師，充分享受優(yōu)質(zhì)教育資源；而邊遠(yuǎn)少數(shù)民族貧困地區(qū)的兒童則沒有這份權(quán)利，這種狀況造成了教育的不公平和社會階層之間的差距。融水苗族自治縣是國家和自治區(qū)級扶貧開發(fā)重點縣，基本實現(xiàn)消除中小學(xué)危房，辦學(xué)條件有所改善，是全縣人民十幾年乃至二十年的艱苦奮斗才達(dá)到的目標(biāo)。要解決城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展問題，面臨許多困難和挑戰(zhàn)。從辦學(xué)條件上看，農(nóng)村學(xué)校普遍存在教學(xué)硬件“跟不上”的現(xiàn)象。許多學(xué)校缺少理化生實驗室和必要的實驗用品；絕大多數(shù)村校沒電腦，根本談不上進(jìn)行微機(jī)操作、利用互聯(lián)網(wǎng)等問題；有的學(xué)校缺少音像設(shè)備，教師培訓(xùn)等各類教學(xué)光盤只能成為一種擺設(shè)。從師資配備上看，農(nóng)村師資隊伍與城鎮(zhèn)相比則比較薄弱。由于農(nóng)村中小學(xué)各方面條件相對較差，生活艱苦，很難吸引高學(xué)歷的畢業(yè)生到農(nóng)村工作，教師隊伍很長一段時期沒有得到補充，骨干教師向城鎮(zhèn)流動現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。從教學(xué)質(zhì)量上看，城鄉(xiāng)懸殊較大。與城鎮(zhèn)學(xué)校相比，農(nóng)村學(xué)校學(xué)生的學(xué)業(yè)成績偏低，個別初中學(xué)校每年考入本縣高中的學(xué)生寥寥無幾，距離群眾對教育的期望相差甚遠(yuǎn)。從學(xué)校管理的角度來看，山區(qū)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在觀念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新方面與縣城學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)相比存在一定的差距。從教學(xué)和教研能力上看，由于農(nóng)村教師走出去接受新的教育觀念和現(xiàn)代教育技術(shù)培訓(xùn)的機(jī)會少，以致學(xué)校教育科研工作比較滯后，影響到教學(xué)質(zhì)量的大面積提高。從師資隊伍建設(shè)來看，2006年度全縣402名小學(xué)代課教師，在鄉(xiāng)下任教的有389人，占代課教師總數(shù)的96.8％。其中，在貧困鄉(xiāng)村工作的有362人，占代課的90％，這362名代課教師有238人被安排在融江片的6個特困鄉(xiāng)。這些地方有的學(xué)校只有1-2名公辦教師，其余是代課教師。有些村級小學(xué)的校長也是代課教師。“窺一斑而見全豹”，可想而知，類似的少數(shù)民族貧困地區(qū)城鄉(xiāng)教育資源之間的差距有多大。

(三)資源配置不盡合理

現(xiàn)階段，盡管少數(shù)民族貧困地區(qū)的教育普及程度有了較大提高，但教育資源配置失衡問題仍很嚴(yán)重。一個時期以來，由于優(yōu)質(zhì)教育資源不足，資源分配不盡合理，教育“貧富懸殊”現(xiàn)象與日俱增。有一個典型的例子：某地方政府對所轄各校的投入，最高的學(xué)校(重點校)學(xué)生平均公用經(jīng)費達(dá)580多元，而最低的學(xué)校只有8.8元，相差65倍。事實上的教育資源分配不公平，導(dǎo)致校際之間“富校越富，窮校越窮”。從讀書成本角度來說，家長們也懂得擠入“重點校”付出的代價，但受“望子成龍，望女成鳳”觀念的影響。有經(jīng)濟(jì)實力的社會階層人士都送孩子到最好的學(xué)校接受優(yōu)質(zhì)的教育。其他社會階層民眾的孩子則很難有享受同樣優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會。這樣的思想觀點、價值取向和社會追求，影響著區(qū)域與區(qū)域之間、學(xué)校與學(xué)校之間的均衡發(fā)展。重點校長期得到政府教育投資的傾斜，非重點學(xué)校得到政府投入相對較少，導(dǎo)致辦學(xué)條件較差，成為薄弱學(xué)校。學(xué)生人均教學(xué)儀器設(shè)備配置水平，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間差距很大，農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)依然很低。2004年，全國學(xué)生人均教學(xué)儀器設(shè)備值，小學(xué)的城鄉(xiāng)之比是2.9:1，初中的城鄉(xiāng)之比是1.4比1；從地區(qū)來看，小學(xué)東部和西部地區(qū)之比是1.8:1，初中東部和西部地區(qū)之比是2.2:1。城市學(xué)校大搞電腦教育、多媒體教育，教室裝空調(diào)、電視機(jī)，而農(nóng)村學(xué)校還在為消除危房、增加最基本的儀器設(shè)備而努力。

二、實現(xiàn)貧困地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的探討

《中華人民共和國教育法》規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會”。2002年以來，教育均衡發(fā)展逐漸進(jìn)入學(xué)術(shù)視野和公共政策領(lǐng)域。2003年9月，溫家寶總理在全國農(nóng)村教育工作會議上強(qiáng)調(diào)：“沒有教育機(jī)會的均等，就談不上社會公平。誰能享受良好的義務(wù)教育，誰就能獲得更多的發(fā)展機(jī)會，否則就難以融入現(xiàn)代社會”。2007年3月，溫總理又在政府工作報告中指出：“教育是國家發(fā)展的基石，教育公平是重要的社會公平”。可見，普及義務(wù)教育的貧困地區(qū)，實施義務(wù)教育均衡發(fā)展是重要的戰(zhàn)略選擇。

優(yōu)化教育資源配置，實現(xiàn)教育公平，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面臨很多困難。筆者試就如何促進(jìn)少數(shù)民族貧困地區(qū)縣域內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展問題作一些探討：

1．落實經(jīng)費保障機(jī)制，科學(xué)調(diào)整學(xué)校布局

政府應(yīng)該根據(jù)義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃，按照均衡發(fā)展原則，統(tǒng)籌確定本級教育經(jīng)費分擔(dān)機(jī)制，完善教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付制度，合理配置義務(wù)教育、非義務(wù)教育階段教育經(jīng)費。并依照國家標(biāo)準(zhǔn)，核定教職工編制、生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、教職工資標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生人均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)以及學(xué)校建設(shè)標(biāo)

準(zhǔn)和辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，定期進(jìn)行調(diào)整。政府要積極建立貧困生資助體系，構(gòu)建穩(wěn)定有效的政府、社會、學(xué)校多位一體的貧困生扶助機(jī)制。

改革開放以來，為了擺脫貧困和改變自己的生存環(huán)境，貧困地區(qū)許多農(nóng)民走出大山，有的舉家遷徙，流向城鎮(zhèn)務(wù)工，造成山區(qū)常住人口減少，學(xué)校布局日益顯得不合理。特別是近年來，農(nóng)村小學(xué)以及教學(xué)點的學(xué)生人數(shù)銳減，出現(xiàn)許多“麻雀學(xué)校”。融水這個少數(shù)民族山區(qū)縣，由于群眾居住分散、交通不便等原因，為滿足群眾的教育需求，上世紀(jì)八九十年代，政府不得不增設(shè)中小學(xué)校點，增加教師。至2003年，全縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共設(shè)立了313個教學(xué)點，其中20個學(xué)生以下的教學(xué)點就有176個。近幾年，一些農(nóng)村小學(xué)由于生源枯竭，校舍曾一度出現(xiàn)“人去樓空”現(xiàn)象，師生之比凸顯“官多兵少”態(tài)勢，酷似導(dǎo)師帶研究生的模式。教育資源的縣城中小學(xué)“大班額”現(xiàn)象，成為困擾學(xué)校教育教學(xué)工作的突出問題。這種反差日趨明顯。因此，從實際出發(fā)，對部分邊遠(yuǎn)的農(nóng)村小學(xué)實行適度收縮，按照“相對集中，方便入學(xué)，改善條件，提高效益”的原則，重新調(diào)配教育資源，采取撤、并、轉(zhuǎn)的辦法，實現(xiàn)校點的科學(xué)合理布局。在學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整上，一是實行總體規(guī)劃一盤棋，適當(dāng)打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)界限，既要考慮低齡兒童的就近入學(xué)，又要注重學(xué)校教育資源的實際擁有量，尤其是小學(xué)不宜因撤并校點而大搞“圈羊運動”，避免因生源過于集中而無形中增加學(xué)校對學(xué)生往返學(xué)校的安全、住校期間飲食衛(wèi)生及疾病治療等一系列的監(jiān)護(hù)責(zé)任。二是確立義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件的最低控制標(biāo)準(zhǔn)，實施“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程”，基本保證同一地區(qū)的不同學(xué)校都具備符合辦學(xué)條件且裝備水平相差不大的教學(xué)設(shè)施，保證同一地域中小學(xué)生的學(xué)習(xí)條件相對均等。

2．加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源共享

在教育的投入上，要堅持向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和弱勢群體傾斜，加大對農(nóng)村薄弱學(xué)校的支持力度，解決義務(wù)教育資源配置不盡合理問題，尤其應(yīng)該關(guān)注那些弱勢群體，如農(nóng)村留守兒童、進(jìn)城務(wù)工人員子弟，讓他們獲得同樣的發(fā)展機(jī)會。要充分發(fā)揮具有優(yōu)質(zhì)教育資源的學(xué)校的輻射和帶動作用，促進(jìn)薄弱學(xué)校的改造，使每一所中小學(xué)擁有大體均衡的物質(zhì)條件和師資隊伍，從而有一個公平的競爭舞臺。我們所說的均衡發(fā)展不是教育的平均主義，不是把高水平的學(xué)校拉下來，而是要根據(jù)不同區(qū)域的實際情況，分區(qū)規(guī)劃、分步實施、分類發(fā)展。應(yīng)該鼓勵不同區(qū)域、不同學(xué)校、不同類型的教育，根據(jù)各自的實際情況，創(chuàng)造性地探索有自己特色的發(fā)展道路，最終實現(xiàn)優(yōu)勢互補、特色發(fā)展、整體提升。

3．立足地域輻射需求，構(gòu)建學(xué)校硬件框架

在少數(shù)民族貧困山區(qū)，許多學(xué)校是“對面看得見，走路要半天”，山高路滑，學(xué)生上學(xué)非常艱辛，往往要走3-4個小時，家長們對此很不放心，這也是導(dǎo)致學(xué)生輟學(xué)的原因之一。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)人口膨脹現(xiàn)象加速，城鎮(zhèn)學(xué)校供需矛盾日益突出。因此，義務(wù)教育階段學(xué)校的硬件建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循教育自身客觀規(guī)律，在人口相對集中的城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)發(fā)展趨勢，用發(fā)展的眼光來考慮城鎮(zhèn)學(xué)校的占地面積，做到高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、高質(zhì)量建設(shè)城鎮(zhèn)學(xué)校，盡可能分布做到交通方便、輻射力強(qiáng)，以滿足群眾優(yōu)質(zhì)教育需求；在邊遠(yuǎn)的少數(shù)民族貧困地區(qū)，應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)?shù)靥厥獾乩憝h(huán)境的實際，認(rèn)真實施“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”，重點建設(shè)好鄉(xiāng)(鎮(zhèn))初中和中心校，使學(xué)校辦學(xué)設(shè)施明顯改善。同時，還要重新審視中小學(xué)校的布局，堅持科學(xué)、合理的原則，充分利用現(xiàn)有資源，盡可能少布新點，避免出現(xiàn)因生源不足等問題而造成教育資源浪費。

4．采取有效幫扶措施，均衡城鄉(xiāng)師資水平

由于諸多因素的制約，在少數(shù)民族貧困地區(qū)城鄉(xiāng)師資水平差距問題不是短時間內(nèi)就可以實現(xiàn)均衡的。因此，應(yīng)當(dāng)建立和實施特設(shè)崗位制，建立對口幫扶農(nóng)村薄弱學(xué)校制度，加大城鎮(zhèn)對農(nóng)村教育的支持和服務(wù)，千方百計地為農(nóng)村學(xué)校提供人力、物力、智力支持，將城鎮(zhèn)學(xué)校的好經(jīng)驗和好做法帶到農(nóng)村學(xué)校去，推動農(nóng)村學(xué)校快速發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)活力。教育科研部門要幫助和指導(dǎo)薄弱學(xué)校開展教學(xué)和科研活動，改進(jìn)教育教學(xué)方法，提高管理水平、教育質(zhì)量和辦學(xué)效益。通過城鄉(xiāng)學(xué)校結(jié)對幫扶，城鄉(xiāng)教師之間、學(xué)校管理人員之間進(jìn)行短、中、長期的雙向互動交流，實施優(yōu)質(zhì)教育資源共享、優(yōu)勢互補，逐步實現(xiàn)農(nóng)村教育城市化。融水苗族自治縣在這方面進(jìn)行了有效的探索，從1997年開始建立城鄉(xiāng)教師交流制度，實行對口幫扶，促進(jìn)了貧困地區(qū)薄弱學(xué)校的發(fā)展。縣城中小學(xué)校，每年除了在物質(zhì)上對口支援1-2所農(nóng)村學(xué)校外，還派出20-30人到農(nóng)村學(xué)校任教，切實解決農(nóng)村教師缺編和代課教師多的問題，逐步縮小城鄉(xiāng)之間教師資源配置和辦學(xué)條件的差距。近10年來，縣級支教隊員扶助農(nóng)村學(xué)校資金達(dá)147.95萬元，捐贈物品折合資金約58.36萬元，扶助貧困生1127人次，培訓(xùn)教師9731人次，進(jìn)行各類技術(shù)培訓(xùn)15536人次。實踐證明，實施幫扶工程，均衡教育資源，合理配置城鄉(xiāng)師資，是有效促進(jìn)少數(shù)民族貧困地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的一個重要途徑。

推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展符合黨和國家的教育政策，保障最廣大人民群眾的利益，有利于促進(jìn)社會公平和穩(wěn)定，有利于提高公民整體的文化素質(zhì)和水平。推進(jìn)義務(wù)教育均衡化發(fā)展的責(zé)任不僅僅局限于政府層面上，同時還要具體落實到學(xué)校層面、教師的課程教學(xué)中，促進(jìn)學(xué)生全面和諧發(fā)展。這樣，教育均衡化也就不再僅僅是政策和口號，而是最終體現(xiàn)在所有學(xué)校和學(xué)生身上。尤其是少數(shù)民族地區(qū)，政府在謀劃適當(dāng)發(fā)展優(yōu)質(zhì)學(xué)校的同時，更要關(guān)注所有的學(xué)校，多一點“雪中送炭”。

(責(zé)編李景和)