中低收入群體“房困”難題的破解路徑

馬先標　陳　明

摘要我國城市化進入加速期后，中低收入群體的“房困”日益成為一個重大的民生問題。本文認為，公共部門向中低收入群體提供準公共住房的制度安排模式，可以有效破解中低收入群體的“房困”問題。

關鍵詞中低收入群體住房的多性質板塊準公共住房公共政策制度安排模式

中圖分類號F293.3文獻標識碼A文章編號1004－6623(2009)02－0096－04

基金項目本文是2009年浙江大學城市學院城市發展研究中心《基于公共政策的杭州市保障性住房制度安排研究》課題的階段性成果，課題編號為J－09026，作者為課題負責人。

作者簡介馬先標(1970－)，江蘇淮安人，浙江大學城市學院副教授，博士。研究方向：金融體制與金融風險、公共政策與城市化、制度經濟理論等。陳明(1971－)，陜西西安人，中國城市規劃設計研究院高級規劃師。研究方向：城市發展公共政策、區域發展政策等。

目前解決我國中低收入群體“房困”問題的進程仍顯緩慢，應基于公共政策選擇一條適合國情的破解路徑。

一、“住房的多性質板塊”與“準公共住房”

1、“住房的多性質板塊”。理解并把握中低收入群體的“房困”難題，要從對“住房的多性質板塊”特征分析開始。經濟學的基本原理表明，產品可以分為純公共產品、私有性產品和準公共產品三類。就住房而言，既有完全由政府提供的具有消費上的非排他性和非競爭性的純公共住房，典型的如軍事用房、政府部門的專有用房等，也有完全通過市場機制提供的具有消費上的排他性和競爭性的私有性住房，典型的如普通工商用房和高檔住房，還有兼具公共用房和私有性住房某一方面屬性的“準公共住房”。這表明，住房是多個性質不同的“板塊”所組成的體系。因而應在科學區分住房產品性質的基礎上對住房體系分類調控，籠統地“打壓”或“提振”樓市，無異于眉毛胡子一把抓，不但不利于樓市的繁榮與穩定，也不可能有針對性地解決中低收入群體的“房困”難題。

2、適合中低收入群體的“準公共住房”。在住房的多性質板塊體系中，“準公共住房”的建設能夠有效解決中低收入群體的“房困”難題，這是由“準公共住房”的根本特征決定的。

“準公共住房”具有兩個根本特征。一方面，該類住房關系到社會的公平與穩定，不依賴自由的市場加以供給，其居住主體也是收入有限的需要補貼的社會成員，所以自由放任的價格機制對其調節是失靈的，這是其消費上的非競爭性。另一方面，一旦該類住房通過合適的機制被配置到某個家庭，其居住消費權則屬于該家庭專有，而排斥其他家庭的隨意使用或占有，這是其消費上的排他性。消費上的非競爭性和消費上的排他性是“準公共住房”的兩個根本特征。用經濟學語言描述的“準公共住房”，在我國又通常被稱為保障性住房，它們之間的細微差別將在下面的相關內容中加以比較。

政府應向中低收入群體提供“準公共住房”。任何社會在經濟發展過程中必然出現收入不同的各類群體，其中，中低收入群體在靠自身的積蓄難以獲得基本的居住條件時，公共部門給以住房援助不僅體現了人本主義關愛，維護了人的最基本尊嚴，也創造了經濟效率與社會福利公平相統一的穩定的社會秩序。“準公共住房”在消費上的非競爭性屬性中也暗含了其適用的居住主體必然針對收入有限的社會成員，即“中低收入群體”。事實上，市場經濟發達國家和新興工業國已經根據這個適用原則走出了一條主要運用公共政策，建設“準公共住房”，以破解中低收入群體“房困”難題的成功道路。

二、有關住房類別的稱謂問題

在探討給中低收入群體提供什么類別住房的問題上，業內外往往使用多種稱謂，主要有準公共住房、公共住房與保障性住房三種，它們似乎是同義語，但是仔細推敲，便可發現它們是有區別的，甚至存在性質上的區別。

1、關于公共住房與“準公共住房”。它們的差別很明顯，因為公共住房同時具備消費上的非排他性和非競爭性，而“準公共住房”則具有消費上的非競爭性和消費上的排他性，可以看出，它們都具備消費上的非競爭性，即都應由公共部門而不是自由放任的市場來供給。但是，就享有居住的功能而言，適合中低收入群體的住房因具有消費上的排他性，相應地，應稱其為“準公共住房”而不是公共住房。

如果認為廣義上的公共住房不僅包括狹義的純公共住房，也包括與私有性住房性質不同的“準公共住房”，公共住房與“準公共住房”也存在明顯的包含與被包含的區別，而不能視為等同。

2、關于“準公共住房”與保障性住房。它們基本上可視為等同，只不過解釋的側重點不同。保障性住房重在強調通過其住房援助的特殊功能，使得中低收入群體的基本生存權與作為人的基本尊嚴得到保證，人本主義關懷、社會穩定和社會公平性的導向十分強烈，因而社會學也重點關注這個領域的問題，可將其制度安排納入整個社會的保障制度和福利國家的建設范疇。“準公共住房”的稱謂則重在從住房的經濟屬性層面加以理解，是自由價格機制導向下的私有部門提供的，還是公共政策導向下的公共部門提供的。如果是由公共部門提供的，那么其進一步的特征是純公共性還是“準公共性”，所以，福利經濟學和公共經濟學對此的關注度很高。不難發現，盡管由不同的側重點和學科視角形成了它們兩者的不同稱謂，但是其內容在本質上趨同，即都強調應由非市場性的公共部門向住房購買能力貧困一族——中低收入群體提供。基于此，為便于分析問題，下面將“準公共住房”和保障性住房統稱為“準公共住房”，此稱謂同樣適用于經濟適用房、廉租住房等。

3、“準公共住房”并非免費獲得。破解中低收入群體“房困”，需要依賴公共部門的供給，但這并非意味著該類群體都可以免費獲得“準公共住房”。中低收入群體中的絕大部分成員購房能力不足，但是不足或貧困并不等于沒有一點購房能力，因而，公共部門應該以可承受的價格向其提供“準公共住房”而不是向其捐贈“免費午餐”，這有利于在體現社會公平性的同時，維護合理的利益差別導向下的經濟效率。當然，對因疾病、災害等特殊原因導致喪失生活能力和完全無購房能力的居民，則可以提供免費或基本上是免費的“準公共住房”。

三、“準公共住房”政策調控中的問題

“準公共住房”的供給應依賴于公共財政政策和政策性金融措施，而不是適用于私有性住房產品的商業性金融政策。而現實中往往出現對“準公共住房”供給政策支持的“錯位”，突出地表現在用適用于普通商品房和高檔房的商業性金融政策調控“準公共住房”，帶來了負面的效應。這種“錯位”，既導致“準公共住房”因建設資金不足而出現嚴重的供給短缺，又因得不到公共財政政策和政策性金融支持而出現嚴重的有效需求不足，這兩種不利因素交織在一起，必然造成中低收入群體望房興嘆。反過來，中低收入群體的居住困境則形成倒逼機制，商品房的大量滯銷導致房地產企業資金鏈斷

裂，由此引發了房地產產業結構扭曲、“樓市”低迷一總體的產業結構失衡一虛擬經濟和實體經濟不和諧一金融趨勢不穩定的惡性循環，最終妨礙宏觀經濟平穩較快發展和健康運行。應該看到，對“準公共住房”供給提供錯位的政策，是引爆美國次貸危機的重要原因。在次貸危機蔓延、惡化后，美國政府對“房地美”和“房利美”接管，打破了住房金融自由放任能夠促進“準公共住房”有效供給的神話。

四、正確認識“中低收入群體”的劃分標準

解決中低收入群體“房困”難題，必然首先要回答哪一部分居民屬于“中低收入群體”，也即明確“中低收入群體”的界定標準。

1、應按“住房購買能力”而不是基于溫飽視角。通常，人們習慣于按照溫飽問題能否解決來劃分收入群體的層次。在目前的相關政策中，容易看出，那些無收入的“赤貧公眾”或收入極其微薄僅能夠維持溫飽的“次貧公眾”，通常被認為是“低收入群體”。月收入超過2000元即被起征收入稅，以此為標桿，這類居民被視為“中等以上收入群體”而享受不到住房援助，他們中的大部分又被稱為所謂的“夾心層”一族。實際上，破解中低收入群體“房困”難題，劃分標準自然應該基于住房購買能力。

從國際經驗來看，作為房價與居民可支配收入比值的房價收入比系數，是一種易于參照的住房購買能力標志，應該得到科學的運用。就房價收入比系數來看，目前我國大部分居民在這方面的指標遠遠高于世界上其他國家，大部分人買不起基本的居住房。

2、溫飽視角下“夾心層”的“住房尷尬”。如果進一步細分，“中低收入群體”由“中等收入群體”和“低收入群體”兩部分構成，無論是基于溫飽視角還是從住房購買能力出發，低收入群體應該得到公共政策支持下的住房援助，這是不需要爭論的。然而，在面對住房問題上，目前國內溫飽視角下的“中等收入群體”即“夾心層”，其處境并不比“低收入群體”好多少，他們并非富有階層，缺乏購房能力，卻又因為收入超過2000元被冠以“中等收入群體”而得不到公共政策支持，從而產生了普遍的“住房尷尬”。月收入逾2000元的普通教師、事業單位或國企的普通員工，必須用30年、50年甚至更長時期的收入才能買得起一套80平方米左右的房子，這種不合理的局面應當得到扭轉。

如何消除“夾心層”的“住房尷尬”?月收入超過2000元的居民，盡管在溫飽層面上屬于“中等收入群體”，但是如果根據房價收入比系數所確定的購房能力，其中的絕大部分成員只能算是“低收入群體”，因而，這類成員自然也應該得到“準公共住房”或“保障性住房”的援助。

3、科學界定“中低收入群體”也有利于房市的長期穩定與繁榮。科學合理地界定“中低收入群體”，可以減少公共政策支持的盲區。提高“中等收入群體”購房能力，必然有利于引導房地產市場在理性的價格水平上保持長期的穩定與繁榮，從而有利于整個房地產業和相關產業的發展，還有利于擴大該產業的就業吸納能力，由此，政策效果的多維度效應與宏觀調控當局的意愿趨于一致。

五、“準公共住房”有效供給意義重大

“準公共住房”有效供給意義重大，是由適用群體的龐大和廣泛性所決定的，在中國尤其如此。購房能力與收入比的國際經驗數值一般在5～8之間，參照這個標準，國內目前的中低收入群體逾億，這么龐大的社會群體其居住福利如果嚴重匱乏，新時期小康和諧社會建設的整體進程自然嚴重受阻。從馬克思的生產力理論出發，則同樣可以發現，作為衣、食、住、行最基本的存續條件之一，住有所居是中低收入群體當前最關心、最直接、最基本的渴望，也是在解決了吃飽穿暖問題從而向第三步戰略目標邁進時期改善民生、建設新型小康和諧社會的最好切入點。

六、城市化與“準公共住房”存在的長期性

“準公共住房”的出現可追溯到1601年英國的《濟貧法》。伴隨著經濟發展與城市化的演進，這一問題在世界范圍內普遍產生，特別是在英美等發達國家先行展開的城市化進程中，大量農村人口向城市“潮涌”引發城市道路改造、房屋拆遷加劇而催生出大量購房能力不足的“不富裕者”，保障房的政策研究與大規模建設由此產生。到20世紀90年代中期，市場經濟發達的歐美地區、日本以及韓國等紛紛完成城市化，相應地，在保障性住房領域也形成了一套主要運用公共政策來解構難題的比較成熟的體系與運營模式。

在城市化完成后也即城市化率超過70％后，“準公共住房”是否就退出社會舞臺?答案是否定的，因為，即使是在經濟高度發展的社會中，也必然存在收入差距以及由收入差距所帶來的購房能力貧困的群體，這決定了“準公共住房”存在的長期性，所不同的只是在城市化完成后，其建設規模漸漸減小而已。2003年，我國人均GDP在突破1000美元的同時城市化率達到40.5％，按照國際通行的特征值標準，這表明我國的城市化開始步入加速階段，相應地，這個時期也是“房困”問題的凸顯期，人口基數的龐大提醒服務型政府應高度重視“準公共住房”的建設與相關的制度安排，通過有效破解這個重大的民生問題為真正落實科學發展觀、實現經濟又好又快發展和建設新型小康社會創造穩定的和諧環境。

七、“準公共住房”的制度安排模式

“準公共住房”制度安排模式，應該是主要在公共財政政策和政策性金融措施的支持下建設“準公共住房”，以合適的價格等機制面向廣大的“中低收入群體”配置；該模式實施的主體是一個由中央政府與地方政府組成的協同性的多層次公共部門，需要設計有效的機制以規避財政分權制下執行力不斷衰減的問題，包括設計一套有效的運營監督機制，從而強化這個多層次公共部門體系的協同性；在具體的建設方式上，參照國際經驗，結合具體的國情、省情甚至市情，既可由公共部門直接生產提供，也可由其委托公司建設，然后交由公共部門提供。

責任編輯：垠喜