扶貧產品的公私屬性分析及我國反貧困政策設計

胡海斌

一、我國主要扶貧產品介紹

1.著眼于個人基本保障的扶貧項目。建立貧困地區人民生活基本保障制度不僅是反貧困的一項基礎性制度，也是建設社會主義和諧社會的基本要求，主要包括以下項目：一是貧困性社會救助制度，它是農村社會救助制度的主要內容和基礎，由農村最低生活保障制度、農村“五?！?供養制度等組成。二是災害性社會救助制度，主要是指對遭受自然災害侵襲而無法維持基本生活的農村社會成員由政府或社會各界給予的物質幫助或經濟援助。貧困地區由于自然生態環境的特殊性，其自然災害（諸如干旱、洪災、沙塵暴等） 時有發生， 有時莊稼幾乎絕收， 給貧困地區農民的生產與生活造成嚴重危害。三是農村醫療救助制度，它是解決貧困地區農民因病致貧、因病返貧的重要社會救助內容。重點解決貧困戶因傳染病、地方病等大病而出現的因病致貧、因病返貧問題。其救助對象不僅包括農村“五?！?供養的農民、農村低保的家庭、重點優撫對象和基本喪失勞動能力的殘疾人員，還應包括對困難、弱勢群體的幫扶，對上述人員及個別發生大額醫療費用，嚴重影響其基本生活的參保對象實施除大病統籌外的醫療救助。

2.基礎設施型扶貧項目。貧困地區落后的基礎設施增加了農民生產成本，限制農產品競爭力，成為制約貧困地區經濟發展的基本因素，加強和改善貧困地區的基礎設施建設成為反貧困的必要條件。按投向分，基礎設施建設可分為三大類：一是生產性基礎設施。包括農田水利改建擴建、生態環境治理、農業綜合開發等項目。二是服務性基礎設施。包括校舍、師資等教育資源和其他農村教育服務設施；疾病預防救治體系，醫療設備，鄉鎮衛生院和從業人員的配制等衛生服務設施以及廣播電視等公共服務設施。三是流通性基礎設施。主要包括農產品綜合市場和茶葉、生豬、藥材等農產品專業市場建設以及居民生活必需品市場、交通設施建設、垃圾處理設施、排水設施的建設等。

3.產業化扶貧項目：所謂產業化扶貧，就是堅持開發式扶貧方針，合理開發利用當地資源，積極培育特色優勢產業，著力增強貧困地區自我積累、自我發展能力，走出一條依靠自己力量增產增收、脫貧致富的路子。產業化扶貧是近年來我國正在實踐的重要扶貧模式，其基本特征是以貧困農民為主體，以市場為導向，以生產要素為構架，以貧困農戶增產增收為目的，利用貧困地區特有資源優勢，持續穩定地帶動貧困農民快速致富。作強作大種植產業、養殖產業和資源產業是產業化扶貧的主要著力點。按運作模式分，產業化扶貧又可具體分為公司帶動型、專業市場帶動型和合作組織帶動型等三種模式。在目前現有的經濟組織形態中，公司帶動型的約占40%，合作組織帶動型的約占30%，專業市場帶動性的約占12%，其他的屬于復合帶動型模式（杜曉山，2006）。

4.著眼于“人力資本”的開發和積累的扶貧項目。在扶貧開發戰略中，人的素質和能力的高低是反貧困的重要一環，貧困家庭的子女接受良好的教育是貧困農戶及其后代實現擺脫貧困的最根本保證。目前，注重對貧困地區人力資本的開發和積累，加強對貧困地區人力資本投資已成為國家扶貧政策的重要組成部分。人力資本扶貧項目大體可分為三類：一是義務教育項目。國家《義務教育法》規定，凡年滿六周歲的兒童，不分性別、民族、種族，應當入學接受規定年限的義務教育，國家對接受義務的學生免收學費。但義務教育在貧困地區實施得并不理想，據統計，從1985年義務教育法頒布以來，我國農村約有1.6億青少年沒有完成九年義務教育，2006年，我國農村初中畢業生能夠升入高中的不到30％。二是職業教育培訓項目。一方面，東部地區勞動力市場需求巨大，技能型人才資源短缺，另一方面，中西部有豐富的勞動力資源，但文化程度低，沒有技術專長。在這樣的背景下，勞動力培訓為主的職業教育就成為一項見效快的扶貧工作重點。同時，通過勞動力跨區轉移方式，還可以開闊農民視野、提高農民素質，成為資金、信息和技術回流的載體，部分人還可以成為當地致富帶頭人和扶貧開發主體，反過來促進當地扶貧開發。三是大學教育項目。通過國家助學金計劃和獎學金計劃，通過社會各界的支持以及貧困家庭自身的努力，保證品學兼優的貧困農戶的子女獲得了大、中專等高等教育的機會。

5.科技扶貧項目：科技扶貧是指以科學技術作為主要載體，以提高貧困地區生產力水平為目標，以增強貧困地區生產能力、提高生產效率為標志的一種扶貧方式。科技扶貧項目主要包括三類：一是基礎性農業科技研究，比如高產水稻的研究、各種蔬菜、水果、生豬、特種品種的改良和種養植技術的改進等，二是科技設備的推廣使用。包括推廣使用大型機械設備以提高生產效率等。三是組織方式的創新。比如生產的規?；?、集約化，服務的專業化等。

6.著眼于家庭生產、經營和創業的微型扶貧項目。這些微型扶貧項目主要目的是提供最基本的初始資本，以提高起自我發展能力，作用群體包括外地打工者、下崗失業者以及其他家庭式經營的自我雇傭者等，扶持的主要方式是小額信貸服務。

二、我國扶貧產品公私屬性分析及其分類

1.扶貧產品具有較強的公共品屬性

在對反貧困產品性質的認識上，人們經歷了一個較長的曲折認識過程。最初，人們傾向于把反貧困當作私人產品，認為靠市場機制就能自然解決貧困問題。如早期發展的發展經濟學認為，一個國家只要有經濟增長，就可以通過擴散效應和涓粒效應緩解乃至消除貧困，貧困的消除是經濟發展的必然結果。典型的有庫茲涅茨“倒U形發展理論”，該理論認為：在從前工業文明向工業文明極為快速轉變的經濟增長早期，不平等擴大，中間一個時期變得相對穩定，后期不平等將逐步縮小。后來，韋斯科夫的發達與不發達理論以及劉易斯的勞動力剩余模型都在各自的理論框架中強調了GNP增長的重要性。受上述理論的影響，在上世紀中期，各國普遍實行以經濟增長戰略為指導的經濟高速度發展和工業化進程，寄希望于通過經濟增長全面消除普遍存在的貧困。60年代后，聯合國更是連續實施兩個“發展十年” 計劃，進一步強化強調GNP增長的發展戰略。但現實并沒有應驗發展經濟學理論的預言， “擴散效應” 和“涓滴效應”并沒有出現，經濟增長的實惠沒有自動地從富裕階層向貧困階層轉移，并進而解決貧困問題。在此基礎上，人民逐漸認識到：由于貧困地區配套設施的落后性以及自身的脆弱性，往往面臨投入多、成本高而收益少、風險大的局面，這必然影響到以追求利潤最大化為目標的私人資本進入扶貧領域的積極性。更為嚴重的是，資本在逐利本性的驅使下，不斷的從貧困地區流向發達地區，從而形成貧困的惡性循環，導致貧困人口生活狀況的惡化。這是單純依靠市場自身力量反貧困失敗的一個根本原因。

反貧困雖然不能帶來直接的經濟效應，但具有其他方面的正向效應。一是具有較強的社會外部效應，隨著貧困現象的減少，社會秩序必然有所好轉，社會動蕩有所減緩，有助于減少社會動蕩和犯罪，有助于體現社會主義優越性。二是具有較強的宏觀經濟外部效應，由于反貧困的本質就是縮小社會分配差距，社會分配差距的縮小可以極大的增加弱勢群體的消費需求，進而增加整個社會的消費需求，這對于需要刺激消費需求來實現經濟快速發展的中國來說，具有雙重意義。從這個角度，反貧困產品無疑具有較強的公共產品屬性。

2.公共產品框架下扶貧產品的分類

借鑒公共產品理論，依據排他性和競爭性的強弱，可將扶貧產品分成如下幾類：（1）純公共類扶貧產品。指具有非常強的非競爭性和非排他性（或者說排他成本很高）的產品。包括全部保障類扶貧項目；基礎設施類中的大江大河治理、電力、公共衛生、廣播電視等服務性基礎設施；科技扶貧類中農業基礎科學研究；人力資本類中的義務教育項目；（2）俱樂部型扶貧公共產品。指排他性較強但競爭性較弱的產品，既其消費者可以局限于一定群體或者一定地域范圍內，是一種外部效應相對較少的產品。包括可以通過收費的基礎設施類項目，比如可以收費的公路、橋梁；地區性的公共產品和社區性的公共產品，如鄉鎮公路、社區衛生院等。（3）可擁擠型扶貧公共產品。其特點是排他性較弱但在消費上具有較強的競爭性，從這個角度，可擁擠產品又稱共同資源。如敬老院、公共漁場、公用牧場等。（4）一般性扶貧公共產品。除了俱樂部公共品和可擁擠公共品外的準公共品都可歸入一般準公共范疇，其特點是具有較強的競爭性和排他性。包括基礎設施類的農產品綜合市場建設，垃圾處理設施等；產業化扶貧項目中處于發展初期的種植養殖產業等；人力資本扶貧項目中的高中（職高）教育，大學教育等。（5）私人扶貧產品。即具有非常強的競爭性和排他性的產品，可歸入私人產品之列。包括大部分產業化扶貧項目以及微型扶貧項目。

需要強調的是，對扶貧產品的競爭性和排他性更多的取決于主觀判斷，而且反貧困產品的“公、私”屬性也會隨著時間的不同而發生變化，因此以上對扶貧產品的分類并不十分嚴格。比如隨著部分地區經濟的發展，逐步走出貧困的惡性循環，資金償還能力也得到加強，經濟效益逐步顯現，一些原來具有公共品屬性的產品逐步具備了私人產品的性質。部分基礎設施建設項目比如交通就是如此，初期由于貧困經濟發展水平較低，人民消費水平有限，具有較強的公共品性質，但隨著經濟的發展，道路上的車輛逐漸增多，人民可以通過收費的方式或者特許營運權來獲取經濟收益，鄉村道路也因此呈現出一定的私人屬性。實際上，如果從長遠看，大部分扶貧產品都是準公共產品。

三、基于公共產品框架下我國反貧困政策設計

由于扶貧產品既具有公共品屬性，又具有私人產品屬性，因此，在公共品的提供中，需要把政府和市場二者有機結合起來，充分發揮政府和市場兩個優勢，以提高公共品的供給效率。

1.政府提供并且政府生產模式：該模式適應于純公共類扶貧產品。比如社會保障、義務教育、農業基礎科學研究等、大型骨干水利工程以及貧困地區病蟲害防治等。這些項目一個共同特點是社會收益大而經濟收益小，或者有較大的經濟收益但前期特別巨大并且經濟收益見效比較慢，回收周期長。

2.政府提供但私人生產模式。這種模式適應于部分純公共品和部分準公共品。有一些公共品雖然具有較好的經濟收益，但由于收益不可分割性或者排他成本過大，原則上只能由政府提供，但為了克服政府生產的弊端和低效，可以采用政府購買、承包等形式由私人或者企業生產。

3.私人提供，政府補貼模式。這種模式主要適應于能產生一定經濟收益但又具有一定外部效應的準公共產品。對于某些由私營部門提供的準公共產品，出于扶貧的考慮，政府有必要將其價格控制在一定范圍之內，由此產生的利益損失由政府彌補。具體有以下幾種補償方式：一是實施優惠政策，比如減免稅收等。二是發放財政補貼，對于那些提供教育和衛生服務的私人機構以及從事高新技術產品開發的私人企業，政府可以給予一定數量的補助。政府應采用有效的激勵政策加以扶持和引導也是國外通行的一種模式，如許多國家對民辦教育實施政府資助的激勵政策，美國的州政府對私立中小學的資助占私立學校經費的75-95％；在法國，政府通過認可和契約的形式對私立學校實施資助等。

4.社區提供，政府補貼的形式。對于一些小范圍受益的公共物品，也就是俱樂部型扶貧產品，可以考慮將貧困戶組織起來，通過互助基金的形式加以解決。如小型水利設施的建設和維護、鄉村道路的建設和維護、農產品的加工和流通等等，就可以在政府補貼的基礎上，按照“誰受益，誰出資”的原則，由農民按照受益程度的大小進行集資生產。通過這種合作組織能夠有效的將外部收益內部化，提高供給效率。

5.私人提供，明晰產權模式。對一些具有較強經濟效益的準公共品，將外部效應內部化的一個有效手段就是通過明晰產權關系，保證投資者對建成后的扶貧公共產品擁有一定程度產權，或者擁有一定期間的利潤支配權，這既是保障已建成的公共產品持續運轉的基本措施，又是提高私人資本投資積極性的有力手段。一些鄉村道路建設，小型水利建設就可以通過賦予投資者收費權或者營運權的模式來部分明晰投資者的產權。

（作者單位：中國人民銀行岳陽市中心支行）