關于進一步深化農村信用社產權制度改革的思考

陸旻鷗

一、縣級統一法人體制是與農村經濟發展現狀比較吻合

（1）縣級統一法人體制是農村信用社長期實踐的產物。上世紀五十年代，針對農村地區對金融服務的迫切需求，開始以社員自愿入股方式組建了農村信用社，農村信用社遍布全國基層鄉鎮，并在業務上接受中國農業銀行領導；在改革開放浪潮中，國有商業銀行為降低營運成本不斷退出農村金融市場，農業銀行也逐步撤并縣以下網點，農村信用社成為農村金融的唯一支柱，被迫承擔了大量的政策性金融責任，加上農村經濟積弱積貧已久，使農村信用社背上了沉重的包袱，很大一部份農村信用社實際上陷入了資不抵債的窘境。1996年， 中央啟動農村金融改革，農信社脫離中國農業銀行，其監管職能由中國人民銀行直接承擔。為幫助農村信用社完善內控制度，提高管理水平和轉換經營機制，擺脫經營困境，在政府的推動下，農村信用社逐步由二級法人體制向縣一級法人體制轉變；在經濟發達的沿海地區，一些經營狀況良好的農村信用社逐步向股份制、股份制與股份合作制相結合轉變，成立了農村商業銀行和農村合作銀行。2003年啟動的新一輪農村信用社深化改革工作，更是強調了建立新型產權關系，通過明晰產權，強化了縣一級農村信用聯社的法人地位。因此，可以說，現行的縣級統一法人體制是信用社長期實踐的結果，是市場經濟條件下的利益攸關各方的自主選擇。

縣級統一法人體制與我國各省區經濟發展水平相適應，也與中央推行的財政實行省管縣體制不謀而合。就我國目前各省區的經濟發展狀況而言，一省之內經濟發展水平差距非常大，如蘇南與蘇北、粵北與廣東其他地區、、湘西與湖南其他地區經濟發展水平相差幾個數量級，強行把經營條件、管理水平、資產質量嚴重不平衡的農村信用社揉合在一起，就體現了明顯的行政色彩，妨礙發達地區農村信用社發展的積極性和市場經濟原則。

（2）產權日益明晰，法人治理結構逐步完善。2003年以來，在國務院的直接領導下，人民銀行將拿出近2000億元剝離農村信用社的不良資產和承擔農村信用社的虧損，其根本目的是“花錢買機制”，即通過合理的“輸血”，幫助農村信用社建立一個健全、完善的“造血機制”。 根據中央銀行改革試點資金支持計劃，各地農村信用社進行了一輪的增資擴股工作，對原有股份進行了集中清理，并根據因地制宜原則構建了新的產權關系，成立(或強化)了與經營管理水平相匹配的產權組織(農村信用社聯社、農村合作銀行、農村商業銀行)，實現了投資主體多元化，解決了長期以來困擾農村信用社“虧損嚴重、管理落后、問題頻出、無人負責”的現象，建立與與現代企業制度相一致的“誰出資，誰管理、出了問題誰負責”的產權關系，基本形成了“資本自聚，經營自主，盈虧自負，風險自擔”的機制。

農村信用社按照《公司法》和《商業銀行法》以及相關的法律法規，確立了以股東大會、董事會、監事會和高級管理層為主體的“三會一層”的治理機制，明確了在農村信用社在合規守法經營的前提下實現股東利益的最大化的商業原則。各信用社通過制定《章程》、《股東大會議事規則》、《董事會議事規則》、《監事會議事規則》等一系列內部規章制度，建立起了一整套行之有效的決策、執行、監督相互獨立、有效制衡、激勵與約束機制相結合的法人治理結構。通過一系列涵蓋信貸管理、利率定價、風險控制、財務管理、勞動人事、信息管理、安全保衛等規章制度，強化了內部控制，有效地防范了經營風險和操作風險，信用社經營管理水平得以不斷提高。

江蘇省最早成立的三家農商行改革發展成效極為顯著，他們通過優化產權結構，完善公司治理，使公司治理有效性明顯提高。經過推進金融創新，轉換經營機制，學習借鑒和自創先進的管理經驗和技術，優化組織架構和業務流程，使農村信用社風險管理(信用風險、市場風險和操作風險)水平和業務發展能力跨上了新臺階，核心資本充足率、資本收益率、資產優良率達到了國內先進水平，已經基本步入良性發展軌道，具備向現代農村金融企業過渡的條件，因此三家農信社已經正式向中國證監會提出上市申請，準備發行股票，接受資本市場洗禮。

（3）農村信用社服務“三農”意識大大提高，支農服務功能大大增強。 農村信用社地處支農第一線，他們離“三農”最近，與“三農”有天然的親近感，農業產業化、集約化、規模化、科技化主農村城市化、工業化的發展趨勢對農村信用社來說既是挑戰，更是機會。他們已經認識到，信用社的股東在農村、客戶在農村、前途在農村,因此他們把自己的工作重點放在農村，花大力氣促進縣域經濟發展，增強服務“三農”功能，切實調整信貸投放結構，增加農村信貸資金投入，改進信貸服務方式，充分發揮農村金融主力軍和聯系農民群眾的金融紐帶作用。

農村信用社在演化改革中不斷取得長足發展，為進一步發揮農村信用社聯系“三農”的紐帶作用、增強服務“三農”功能奠定了堅實的基礎。根據中國銀監會公布的資料，截止2008年末，農村信用社總資產占全部金融機構的11.1%，農村信用社的資本充足率、盈利能力創下近年新高，不良貸款持續下降，抗風險能力大大增強，撥備覆蓋率不斷提高，可以這么認為，經過多年改革，農村信用社的發展已漸入佳境，完全能夠承擔服務三農的職責。

二、省(市)統一法人體制并不是農村金融發展的最優選擇

（1）大法人體制是行政過度作為的主要體現。2000年7月15日，國務院批準了由中國人民銀行和江蘇省人民政府共同擬定的江蘇省農村信用社改革方案，即在縣（市）統一法人的基礎上，組建了江蘇省農村信用聯社，作為農村信用社的行業管理者行使對農村信用社管理職能，保證行業管理與監管徹底分離。.2007年８月，海南省聯社掛牌成立，標志著農信社省級管理機構的組建工作全面完成。制度設計者認為，省級聯社體制可以代省級政府行使管理職能，通過履行管理、指導、協調和服務等職能，彌補農村信用社經營管理水平有限、業務開拓和創新能力、風險控管能力不足的缺陷。但是農村信用社認為，省級管理機構存在產品開發、業務創新、結算和內控制度建設等方面服務、指導能力不足的狀況，而且在人事、財務、資金等方面存在過度干預農村信用社決策自主權的行為。省級聯社管理職能定位不清晰，權力責任界定是模糊的狀況極容易與基層產生矛盾。

在目前官員評介體系中，GDP是最重要的指標之一，因此各地紛紛成立金融辦，試圖通過行政力量，控制地方金融，為地方經濟服務，最便捷的路徑就是整合現有的城商行和農村信用社。重慶、北京、上海、成都就先后建立了省(市)統一法人的體制的農村信用社，江蘇省無錫市也提出了組建市級農村信用社的目標。這種行政拉郞配的方式，忽視了地區經濟發展的不平衡，是對農村信用社出資人財產權的侵犯。如江蘇銀行成立時，原各市的城商行按凈資產折成江蘇銀行的股份，完全忽視了各地城商行之間盈利能力和發展前景的差異，蘇南地區的城商行凈資產收益率達到30%以上，按原股份折算的收益率在每股1元以上，而蘇北地區的兩項指標則相差甚遠，資產質量也不可同日而語。

（2）大法人并不具備抵御金融風險的天然基因，只是增強了地方政府的金融控

制能力。提高農村信用社法人層級的一個

重要理由是大法人通過資本集合可以增強抵御金融風險的能力，可以拓展農村信用社生存發展的空間。在經濟發展的繁榮時期，實行大法人體制，確實可以使農村信用社放大對單一法人的貸款額度，爭取更好的客戶資源，取得更多的大企業信貸份額，但從各國金融發展的歷史看，大法人體制并不具有天然的抵御系統性和非系統性風險的優勢，復雜的衍生產品交易和監管的漏洞使他們面臨著巨大的風險，而世界性的金融危機幾乎讓他們無一幸免，許多大象級銀行在金融風暴中就此沉淪，而相反從事傳統金融業務的小銀行卻因此安然度過危機。而且大銀行的破產或重組對公眾的破壞性影響是小銀行無法比擬的，它對人們的信心產生的打擊常常超出人們的想象，如雷曼兄弟的破就使次貸危機演變成了世界性的金融風暴和經濟危機。

（3）大法人體制是與深化農村信用社改革的初衷是相違背的。農村信用社改革是為了讓農村信用社轉換經營機制，提高經營管理水平，根本目的是為了改善金融服務，加大金融支農力度。如果一味地提高農村信用社法人層級，極可能使農村信用社喪失經營特色。大一統的銀行體制為了控制信貸風險必然上收信貸權力，嚴格信貸監管，使一大批農戶、個體工商戶和中小企業失去獲得貸款的可能性，農村信用社社區銀行的靈活反應、貼近社區、貼近三農的特色退化，淪為又一個全國性股份制銀行。在我們國家，大中型金融機構并不缺乏，農村和中小企業貸款難的重要原因就是大中銀行統一的信貸政策，束縛了基層分支機構發放貸款的主觀能動性，造成了壘大戶、搶國企和政府項目的現象。

2006年以來，人民銀行和銀監會花大力氣改進和完善農村金融服務、培育競爭性農村金融市場，允許設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社和小額貸款公司，這些新型農村金融機構是農村金融的必要補充。在監管機關極力發展小型金融機構的同時，卻要把現有的農村信用社發展成大中型金融機構確實是一種本末倒置的做法。

三、按市場經濟原則推動農村信用社產權制度改革

現行農村信用社縣級法人體制與農村經濟發展水平相適應，與農村信用社經營管理能力和水平相一致，有必要在相當長的一段時間內，保持現行縣級統一法人體制不變，通過政府、監管機構和農村信用社的努力，把農村信用社的經營管理水平提上更高的臺階，進一步發揮農村金融主力的地位和作用。當然，農村金融組織在不斷完善，金融機構的產權組織形式也不會一成不變，在有條件的地方可以按照市場經濟原則自主選擇建立新型產權模式和組織形式，最終形成多樣化的農村金融機構體系，滿足農村多層次的金融需求。

（1）按照市場經濟原則，實行強強聯合是農村信用社體制創新的可選之路。如蘇州和無錫、長沙、株洲和湘潭地區農村經濟發展水平相當，農村城市化發展水平較高，農村信用社的經營規模、盈利能力也基本保持同步發展，通過組建統一的農村商業銀行可以實現優勢互補，增強競爭實力擴大對大中型企業的支持力度，提高農村信用社在本地區經濟發展中的影響力和美譽度，符合股東和貸款人各方的利益，也完全符合市場經濟的原則。

（2）進一步完善農村信用社產權制度改革。有條件的農村信用社可以考慮引進大中型銀行作為戰略投資者。通過引入戰略投資者，完善公司治理機制，提升農村信用社在風險甄別、衡量、管控方面能力，提高經營的穩定性。適度放開銀行業金融機構、非銀行金融機構的收購兼并，放寬入股農村信用社的條件，積極引入社會資本，形成合理的股權結構，增強股東對經營管理層的約束能力，防止出現類似AIG獎金事件的內部人控制制現象，促進法人治理結構的不斷完善。

（3）進一步明確省聯社的功能定位，增強服務功能，弱化監管職能。省聯社主要發揮服務、協調功能，幫助農村信用社應對金融創新和加強金融風險管理，更新綜合業務系統，提高金融現代化水平，成為農村信用社金融創新和業務培訓的平臺，成為農村信用社提高經營管理水平支持力量。省聯社是獨立的企業法人，雖然代省級政府行使農村信用社的管理職能，但我們認為，省聯社主要是做好農村金融的統計分析工作，為政府決策提供依據，真正的監管職能應由銀監委派出機構執行，省聯社應弱化監管職能，為監管工作做一些輔助性的事務。

(作者單位：湖南大學政管院)