關(guān)于公積金制度的一些爭議

鄧　雁　周子元　李　娟

摘要：公積金制度從建立之時就爭議不斷，本文從公積金制度本身的缺陷，制度建立后與新出臺的其他法律法規(guī)的沖突，在實施過程中與現(xiàn)實情況的脫節(jié)以及制度實施與制度設(shè)計的偏離等方面論述了有關(guān)公積金制度的十四個爭議。

關(guān)鍵詞：公積金；爭議

實行住房公積金制度是實現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)，切實解決群眾住房問題的重要措施，是我國住房制度改革的重要內(nèi)容，對于促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，改善城鎮(zhèn)居民居住條件，提高城鎮(zhèn)居民的生活水平，保障住房制度改革的順利進(jìn)行，具有重要意義。

公積金制度自1991年建立起就爭議不斷，主要包括制度設(shè)計本身的缺陷，制度建立后與新出臺的其他法律法規(guī)的沖突，制度實施中與現(xiàn)實情況的脫節(jié)，以及制度實施與制度設(shè)計的偏離等。最大的一次爭議發(fā)生在2006年11月14日，世界銀行發(fā)表的《中國經(jīng)濟(jì)季報》（2006年第三季度）中對中國的住房公積金制度進(jìn)行了評述，認(rèn)為“中國的住房公積金貸款主要是使收入較高的家庭受益”，該觀點受到很多人的質(zhì)疑也引起了更多的爭議，但也給我們一個很好的機(jī)會可以對公積金制度進(jìn)行更為客觀和深刻地思考和總結(jié)。

有關(guān)公積金制度的主要爭議，有如下十四個方面：

一、增值收益的所有權(quán)爭議

增值收益的來源包括公積金存款在銀行的專戶利息收入，公積金發(fā)放貸款的利差收入和公積金投資國債的利息收益三個部分，而增值收益的使用在《條例》（以下稱《條例》）第二十九條中確定為公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金，公積金管理中心的管理費用和建設(shè)城市廉租房的補(bǔ)充資金三個方向，產(chǎn)生增值收益的資金是由繳存人提供的，可是繳存人并未分享其資金的增值收益。

公積金的繳存存在強(qiáng)制性和義務(wù)性，只要有勞動關(guān)系存在，工作單位就應(yīng)當(dāng)為職工繳存，《條例》第三條明確指出“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有”。《中華人民中和國物權(quán)法》第三十九條對“所有權(quán)”進(jìn)行了界定：所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由此可以認(rèn)為，公積金繳存人對自己和單位為其所繳存的公積金擁有所有權(quán)，也就對其增值收益享有收益權(quán)。

而《住房公積金會計核算辦法》中，繳存人所繳存的“住房公積金”科目是列入公積金管理中心資產(chǎn)負(fù)債表的負(fù)債類，也就是說，公積金對管理中心就是存款對商業(yè)銀行而言的負(fù)債，既然是負(fù)債，繳存人就只是儲蓄者而不是股東，就只能享受資金被占用的利息而不能象股東一樣分享經(jīng)營收益并承擔(dān)經(jīng)營的風(fēng)險。

二、公積金的使用范圍的爭議

《條例》第五條指出住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購買，建造，翻建，大修自住住房。首先“大修”本身很難界定，這就給管理機(jī)關(guān)在審批公積金貸款時帶來了一定的困難；其次，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活水平的不斷提高，人們在購買了住房后，都會為住房的裝修和設(shè)計投入很大的資金，與住房息息相關(guān)的裝修成本日益攀升，而裝修業(yè)務(wù)不包括在公積金的使用范圍之內(nèi)。

三、公積金決策機(jī)構(gòu)的爭議

《條例》第八條中規(guī)定住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)是住房公積金管理委員會，該委員會按照“三個三分之一”的原則進(jìn)行組建。而如此重要的決策機(jī)構(gòu)事實上是一個非常設(shè)機(jī)構(gòu)，對于第九條第一款所規(guī)定的制定和調(diào)整住房公積金的具體管理措施并監(jiān)督實施這樣職責(zé)如何很好地履行是受到質(zhì)疑地。而且該機(jī)構(gòu)中的人員具有很大的流動性，很不穩(wěn)定，知識構(gòu)成是否具有一定的專業(yè)素質(zhì)也無從知曉，這些對于諸如“擬定具體繳存比例”、“確定最高貸款額度” 、“審批歸集和使用計劃” 、“審議增值收益分配方案”等重大決策的專業(yè)性和及時性產(chǎn)生了很大的影響。

四、公積金管理中心的性質(zhì)的爭議

《條例》第十條中明確了公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立的事業(yè)單位；按照第三十條的規(guī)定，住房公積金管理中心的管理費用，由住房公積金管理中心按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)編制全年預(yù)算支出總額，報本級人民政府財政部門批準(zhǔn)后，從住房公積金增值收益中上交本級財政，由本級財政撥付。也就是說，公積金管理中心的費用雖然是以財政撥付的形式獲得的，但最終是來源于公積金的增值收益，為了爭取更高的費用，管理中心可能會以利益最大化為原則想方設(shè)法地提高資金的使用效率，這反過來又和管理中心不以營利為目的的性質(zhì)相悖。

作為一個行政單位，公積金管理中心要管理公積金的歸集和使用；作為一個不以營利為目的的機(jī)構(gòu)，又要按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則進(jìn)行資金保值增值的營運，使得公積金管理中心的性質(zhì)不明，地位不明確。而國外的模式是實行行政管理和營運管理分開，資金管理和投資管理功能分開，委托信托機(jī)構(gòu)在公積金管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，對住房公積金進(jìn)行保值增值的投資運作。

五、公積金貸款責(zé)任的爭議

《條例》第二十六條指明：住房公積金貸款的風(fēng)險，由住房公積金管理中心承擔(dān)。公積金

作為一種互助儲金，是由繳存人共同擁有的，負(fù)責(zé)公積金管理運作的管理中心用于發(fā)放貸款的所有資金都來源于繳存人每月固定的繳存。商業(yè)銀行吸取存款，發(fā)放貸款時有嚴(yán)格的資本金要求以確保一定的風(fēng)險承受能力，而公積金的管理中心沒有任何的資本金投入，而且在監(jiān)管上也沒有資本充足率的要求，也就不具有承擔(dān)貸款風(fēng)險的能力，承擔(dān)貸款風(fēng)險的責(zé)任最終

是落空的。

六、公積金投資方式的爭議

《條例》第二十八條說明在保證住房公積金提取和貸款的前提下，經(jīng)管委會批準(zhǔn)，可將住房公積金用于購買國債。因此，購買國債是住房公積金唯一被允許的投資方式，但對于國債的種類，范圍并沒有更為詳細(xì)的規(guī)定，這就給管理中心的投資帶來一定的盲目性，也同時帶來了很大的操作空間，當(dāng)然也就形成了很大的風(fēng)險敞口。全國各個管理中心所購買的國債有記賬式國債，憑證式國債；有在銀行間債券市場買入，也有在交易所債券市場買入；有在一級市場買入，也有在二級市場買入；有的城市還進(jìn)行了國債二級市場買賣、國債回購、買斷式國債回購等投資。

國債的安全系數(shù)較高，但是收益率較低，對于公積金的存貸比較高的地區(qū)來說，擴(kuò)大增值收益才能保證貸款資金充足，才能更好地發(fā)揮公積金的重要作用，在投資方式被嚴(yán)格限制為國債的情況下，勢必要在購買國債的過程中尋求更高的回報率，有的城市開始進(jìn)行回報率高于財政國債利率的委托理財，委托證券公司購買國債，全國公積金資金大案如新疆昌吉州公積金管理中心2億元案件，河北保定市公積金管理中心3億元案件，湖南衡陽市公積金管理中心2.53億元案件和云南省麗江市9000余萬元案件都是為了取得高于財政部支付的利率而委托證券公司進(jìn)行國債投資而造成損失的典型案例。

《條例》禁止公積金的多元投資方式。但2001年12月，經(jīng)國務(wù)院頒布并實施的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》第二十五條規(guī)定社保基金投資的范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業(yè)債、金融債等有價證券。公積金和社保基金一樣都是投資收益形成由中央政

府集中的資金，卻不能使用和社保基金相同的投資渠道。

七、公積金的資金管理原則的爭議

《條例》第二十八條說明在保證住房公積金提取和貸款的前提下，經(jīng)管委會批準(zhǔn)，可將住房公積金用于購買國債。從此規(guī)定可以看出公積金資金管理的原則是把流動性和安全性放在第一位，盈利性放在后面，其性質(zhì)決定了資金運行的目的是資金的安全性，并在確保安全的基礎(chǔ)上才能考慮穩(wěn)定的投資方式。公積金管理中心和銀行一樣都可以進(jìn)行吸存放貸的業(yè)務(wù)，管理中心可以被視為一個準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，和銀行一樣在資金管理上都要遵循“三性原則”，商業(yè)銀行有嚴(yán)格的資本金要求和風(fēng)險管理的機(jī)制，風(fēng)險承受能力較強(qiáng)，所以經(jīng)營上往往以盈利性為首，而管理中心沒有資本金和嚴(yán)格的風(fēng)險管理機(jī)制，風(fēng)險承受能力較弱，所以只能以流動性和安全性為首。加上管理中心被確定為不以營利為目的的事業(yè)單位，導(dǎo)致公積金管理中心消極面對公積金的貸款發(fā)放，公積金沉淀資金的管理，不重視資金使用效率，一定程度上

不必要地犧牲了一些盈利性。

八、公積金增值收益用于建設(shè)廉租房的爭議

2007年12月1日起施行的《廉租住房保障辦法》第十條規(guī)定提取貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金和管理費用后的住房公積金增值收益余額，應(yīng)當(dāng)全部用于廉租住房建設(shè)。2008年1月1日起實施的《廉租住房保障資金管理辦法》第六條也規(guī)定了租住房保障資金來源包括住房公積金增值收益扣除計提貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金和管理費用后的全部余額。這就形成了一個法律上的沖突，構(gòu)建和諧社會需要解決貧富差距的問題，政府大力進(jìn)行廉租房的建設(shè)，而運用公積金的增值收益來發(fā)展廉租房建設(shè)，實質(zhì)上是在用高收入群體的錢來解決低收入的住房困難問題，公積金的繳存人不一定需要廉租房，而廉租房的住戶不一定繳存過公積金，這一方面就違背了公積金的“互助性”，缺乏一定的公平性；另一方面公積金制度不具有“救助性”，本身就不是用來解決中低收入人群生活困難的。

而且公積金是繳存人的共同基金，而非政府的財政資金，政府不能挪做他用。如新加坡的中央公積金局具有相對的獨立性，公積金的歸集和運營等都獨立于政府財政，政府財政的盈虧對公積金沒有直接的影響，政府也無權(quán)動用公積金。

可是從另外一方面來看，公積金采用“低存低貸”的管理原則，公積金貸款成為利率低于商業(yè)銀行貸款的政策性低息貸款，所以貸款條件要相對嚴(yán)格，部分中低收入的繳存人難以通過此渠道獲取貸款，也就不能享受公積金制度的“互助性”，自己繳存的公積金成為只有在退休時才能全額領(lǐng)取的長期儲蓄，在喪失流動性的情況下所獲得的利息又遠(yuǎn)低于市場水平。

九、公積金屬地管理的爭議

公積金實行屬地管理原則，不允許跨地區(qū)流動。截至2004年底，全國住房公積金沉淀資金約2086.3億元，2006年底已達(dá)約4000億元，2008年3月底也有約2000多億元在帳面，由于公積金本身不能跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，這些沉淀資金也就不能貸出去。

沿海地區(qū)的公積金存貸比相對較高，為了保障公積金貸款的正常發(fā)放，使更多繳存人可以獲得貸款，公積金管理中心往往會限制個人貸款的上限；東部地區(qū)的存貸比還相對較低，存在大量的沉淀資金。公積金貸款的需求和供給都呈現(xiàn)了東西部的不平衡性，東部需求過旺資金不足，西部需求不足資金富余，可是又不能跨地區(qū)流動來解決資金的不平衡問題，公積金的互助性被局限于“地區(qū)性的互助”而非“全國性的互助”，導(dǎo)致大量的沉淀資金未能實現(xiàn)最大的效用，影響了公積金制度作用的發(fā)揮。

從另一角度來說，公積金制度自建立之初，就是按照“先試點再鋪開”的模式來推廣的，所以全國各地的公積金管理工作從開始就有差距，而且隨后的公積金貸款功能的調(diào)整，管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整，投資問題的清理等也導(dǎo)致各地管理中心出現(xiàn)了各種各樣的歷史遺留問題，從而決定對全國的公積金管理中心進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管是很困難的，建設(shè)部對公積金的全國性管理也僅僅限于政策法規(guī)的統(tǒng)一制定和全國統(tǒng)計數(shù)據(jù)的匯總。公積金的屬地管理原則也一定程度上決定了公積金資金使用的屬地性原則，以犧牲全國效用最大化為代價來換取監(jiān)管的有效性和資金的安全性。

十、公積金貸款還款方式的爭議

目前的公積金貸款主要采取等額本金和等額本息兩種還款方式。隨著金融行業(yè)競爭的日趨激烈，很多商業(yè)銀行都進(jìn)行了貸款還款方式的創(chuàng)新，如深圳發(fā)展銀行的雙周供，招商銀行的入住還貸等等，以及針對年輕人的先少后多，針對中年人的先多后少的具有個性化的階段性還款方式，都為借款人降低了還款壓力，有力地推動了房地產(chǎn)市場的發(fā)展和金融服務(wù)水平的提高，而公積金貸款的借款人卻沒有享受到這種市場和服務(wù)的進(jìn)步。

十一、 住房公積金貸款抵押物處理的爭議

《條例》第二十七條規(guī)定申請人申請住房公積金貸款的，應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保，個人住房公積金貸款往往是用借款人所購的住房作為抵押擔(dān)保措施，在借款人未能償還公積金貸款時，管理中心有權(quán)收回所抵押的住房并處理后償還貸款；可是，在2005年1月1日起實施的《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》第六條規(guī)定：“對被執(zhí)行人及其所養(yǎng)家屬生活必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣，變賣或者抵債”。如果公積金貸款的借款人只有一套住房而又不能承擔(dān)公積金貸款的還款責(zé)任時，公積金管理中心便無法對進(jìn)行貸款的抵押住房采取收回和處理的措施，造成管理中心對抵押物的權(quán)利落空。

而公積金管理中心是否可以動用增值收益建立周轉(zhuǎn)房，收購二手房作為公積金借款人喪失公積金貸款的還款能力時的臨時周轉(zhuǎn)住房，來解決公積金貸款抵押住房進(jìn)行處分時的法律沖突，在《條例》中沒有明文規(guī)定。

十二、管理信息系統(tǒng)的爭議

公積金管理中心的信息系統(tǒng)建設(shè)和商業(yè)銀行相比在全國都處于落后水平，由于公積金的屬地化管理原則，全國的公積金管理中心都是擁有自己地區(qū)的信息系統(tǒng)，而沒有一個全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，這就給全國性的監(jiān)管造成了很大的障礙，甚至有的地區(qū)還存在手機(jī)并行的管理方式，已經(jīng)不能適應(yīng)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的要求。

而且受委托的銀行在辦理公積金委托貸款時，對于人民銀行所要求的信貸數(shù)據(jù)和征信數(shù)據(jù)的錄入等工作沒有積極性，就導(dǎo)致公積金貸款的數(shù)據(jù)不完整，數(shù)據(jù)不能很好地共享，從而給監(jiān)管工作帶來更大的困難。

為促進(jìn)政務(wù)信息資源共享，推進(jìn)組織機(jī)構(gòu)代碼的廣泛應(yīng)用，加強(qiáng)和規(guī)范住房公積金信息化管理，提高行政執(zhí)法能力，2008年2月13日建設(shè)部和國家質(zhì)檢總局下達(dá)了《關(guān)于在住房公積金管理中使用組織機(jī)構(gòu)代碼的通知》，通知要求在單位住房公積金繳存登記中推行使用具有終身不變性、唯一性、準(zhǔn)確性等特點的組織機(jī)構(gòu)代碼，以利于規(guī)范住房公積金信息化管理，建立信息共享機(jī)制；組織機(jī)構(gòu)代碼受理部門在辦理組織機(jī)構(gòu)代碼登記、證書年檢、變更或撤銷其機(jī)構(gòu)代碼證書時，要主動提示并征詢單位辦理住房公積金繳存登記的情況，并將征詢結(jié)果記錄，為公積金中心行政執(zhí)法提供幫助。在這個規(guī)定的執(zhí)行中，建設(shè)部統(tǒng)一負(fù)責(zé)申請使用全國組織機(jī)構(gòu)代碼共享平臺的授權(quán)管理。各省、自治區(qū)建設(shè)廳和公積金中心可向建設(shè)部信息中心申請獲取CA證書進(jìn)入“全國組織機(jī)構(gòu)代碼共享平臺”，并按權(quán)限共享使用組織機(jī)構(gòu)代碼信息。這一舉措不但促進(jìn)了公積金管理的力度，引入多方監(jiān)督的理念，而且通過建立全國共享的管理信息平臺有力地促進(jìn)了公積金信息系統(tǒng)的建設(shè)。

十三、公積金制度作用發(fā)揮的爭議

住房公積金制度是我國住房制度改革的重要內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)，是住房分配貨幣化的一種形式，同時還是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下改善城鎮(zhèn)居民住房條件的有效途徑。

跟據(jù)世界銀行的《中國經(jīng)濟(jì)季報》，2005年底，中國公積金累計額6260億元，只有45%用來發(fā)放住房貸款，只有17%的繳費者獲得了住房公積金。住房公積金制度的運行是以工作就業(yè)為前提的，所以住房公積金的繳存人和貸款的使用者主要是收入較穩(wěn)定的人群；《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》中規(guī)定單位和職工繳存比例不應(yīng)低于5％，原則上不高于12％，在有工作單位，收入也較穩(wěn)定的受益家庭中，受益較大的往往是工作單位較好，單位繳存能力強(qiáng)的人群。

對于大部分非正規(guī)就業(yè)人群，有的是工作單位拒不簽訂勞動合同，有的是簽訂勞動合同后單位拒不繳納公積金；對于個體就業(yè)者或失業(yè)人群，又沒有渠道可以繳存；對于中低收入人群繳存后又會因為還款能力受到質(zhì)疑而無法獲得公積金的低息貸款。最終，公積金制度“改善城鎮(zhèn)居民住房條件”的初衷只能實現(xiàn)到“有穩(wěn)定收入單位的城鎮(zhèn)居民”的程度。

十四、 違法成本的爭議

《條例》第三十七條中規(guī)定，對不辦理住房公積金繳存登記或不為本單位職工辦理公積金賬戶設(shè)立手續(xù)的單位，在住房公積金管理中心責(zé)令限期辦理之后仍不辦理的，可以處1萬元以上5萬元以下的罰款，這就是違反住房公積金管理條例的單位所支付的違法成本，這個成本和長期性地每月固定為每一個單位職工支付一定的繳存額這樣的義務(wù)向比較，當(dāng)然是前者的成本較低，這一方面影響了公積金的執(zhí)法力度，另一方面也嚴(yán)重影響了公積金“強(qiáng)制性”原則的貫徹。

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本文系2008年云南省教育廳課題

（作者單位：云南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 昆明市公積金管理中心）