“兩分兩換”　連通城鄉

相麗均

能和城里人一樣住配套設施齊全的公寓式住宅，能和城里人一樣享受相對完善的社會保障，這一直是農村人質樸而又真誠的夢想。嘉興市以“兩分兩換”為推手，為嘉興未來城鄉發展描繪了一幅美麗藍圖。

住房、土地，歷來被認為是農民安身立命之本。

然而，不少嘉興農民卻主動搬離了世代棲身的鄉村老宅，自愿流轉出了日夜耕作的鄉間土地。

是什么讓他們如此放心地離開土地？現實的經驗最能說明問題。

2008年，浙江省委、省政府做出重大決策部署，將嘉興確定為省級統籌城鄉綜合配套改革試點區之一。嘉興市應勢推行“兩分兩換”，讓城鄉二元體制的堅冰進一步融化，使“農村人”和“城里人”的差距逐步縮小。

試點，在9個鎮展開

“政策一出來，我和老伴就打算搬到鎮上來了?！辈烫旄Ｅd沖沖地告訴記者。

今年50多歲的蔡天福是嘉興市南湖區余新鎮明星村18組的農民，兩個女兒出嫁后，250平方米的房子就只剩下他和老伴了。蔡天福說，按照房屋置換協議，他有多種選擇：可以選擇鎮上總面積相同的公寓房；也可以在鎮里統一規劃的新社區自行建造房子?！拔蚁霌Q成兩套公寓房正合適，一套自己住，另一套出租，鎮上這么多外來人口，每月出租五六百塊應該不成問題?！倍鳛闂l件，他家原來的房子將被拆除，并被復墾為耕地。

與此同時，蔡天福家的13畝承包田，也流轉給了鎮里的漁里開發有限公司?！拔覀兠磕昕梢阅玫?300元的土地流轉金。另外，如果流轉期限超過10年的話，我和老伴還可以按照城鄉居民社會養老保險中城鎮居民的繳費標準和待遇參保呢?！辈烫旄泛呛堑卣f。

蔡天福口中的政策，正是嘉興市正在推行的“兩分兩換”政策。

所謂“兩分兩換”，就是把農民的宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉分開，以宅基地置換城鎮房產，以土地承包經營權置換社會保障。土地置換后，不改變土地所有權性質和土地用途；土地流轉后，農民凡是非農就業的，實現養老保險的全覆蓋；對已經進入老齡階段的農民，逐步提高養老保險的待遇。

地處杭嘉湖平原東北部的嘉興市，近年來經濟發展迅速，但由于土地緊缺等制約要素日益顯現，城鄉經濟社會發展的空間明顯不足。嘉興是平原，沒有大量可用來改造為建設用地的低丘緩坡；杭州灣北岸是主航道，嘉興也不可能進行大規模圍墾造田。如何才能盤活有限的土地資源？

在非農用地不足的背后，農村宅基地雜亂無章，農民大多分散居住，造成土地的極大浪費。同時，隨著嘉興近年來二、三產業的發展，到鎮上甚至縣里、市里打工的農民越來越多，曾經讓農民安居的農村住房，讓他們樂業的鄉間田地，卻成為他們搬不動帶不走的遺憾。如何在節約用地的同時，讓這些無法移動的物產成為農民真正可支配的資產？

在這樣的背景下，嘉興市制定了《關于開展統籌城鄉綜合配套改革試點的實施意見》和《關于開展節約集約用地試點加快農村新社區建設的若干意見》，開始推進以“兩分兩換”為核心內容的統籌城鄉綜合配套改革。

“由于涉及到土地、社保、戶籍、城鄉建設等多方面內容，‘兩分兩換是一個艱巨的過程。我們的工作思路主要是從村鎮的試點開始，一點一點慢慢地摸索，積累經驗，等時機成熟了，路徑明確了，再在全市范圍內逐步推廣。”嘉興市農業和農村工作辦公室副主任金梓偉介紹。

據悉，嘉興市共設立了9個試點鎮，即南湖區的七星鎮和余新鎮，秀洲區的新塍鎮和王江涇鎮，嘉善縣的姚莊鎮，平湖市的新埭鎮，海鹽縣的百步鎮，海寧市的許村鎮以及桐鄉市的龍翔街道。隨著試點工作的啟動，“兩分兩換”逐漸成為流行在嘉興農村村頭巷尾的一個時髦名詞。

“歇腳上岸”做城里人，有房有社保

“土地對于農民來說就是吃飯的本錢，‘兩分兩換剛提出來的時候，從干部到群眾，反響很強烈。許多人都在擔心城鄉一體化后，農民的就業和生活保障靠什么來維系?！苯痂鱾ネ嘎丁?/p>

為了讓“兩分兩換”能夠順利推進，各試點鎮進行了大量前期調研。南湖區余新鎮在明星村農戶土地流轉的過程中，召開的相關會議已不下百次；嘉善縣姚莊鎮發放了5000多份調查表，先后召開了24次座談會，對置換政策進行了20余次的修改完善。

而在具體操作中，嘉興市規定，“兩分兩換”要因地制宜，不能“一刀切”，要從實際出發，充分尊重農民意愿?！白栽甘侵脫Q的基本原則。比如換不換，完全是由村民說了算；換成什么，異地自建、換公寓房還是貨幣安置，都由村民自行申請，任選其一。”金梓偉說。

拿試點進度最快的南湖區來說，余新鎮和七星鎮都是從1個村開始試點，但“兩分兩換”的置換模式不盡相同。

“此前，余新鎮已就農民對房產置換模式的選擇進行過民意調查，結果有超過一半的居民愿意拿公寓房，但條件越好的農民越希望自建聯排別墅。為尊重農民的意愿，余新鎮推出了兩種可供農民自由選擇的路徑。七星鎮則在置換中把家庭人口作為測算城鎮住房面積的重要標準，在按政策認定人口每人40平方米的基礎上每戶再加60平方米計算?！蹦虾^委農業和農村工作辦公室有關負責人介紹說。

“歇腳上岸”做城里人，有些農民擔心會住得不習慣。不過，姚莊鎮60多歲的村民老姚卻沒這個擔心，老姚說，姚莊鎮的農村新社區是為農民量身打造的。

據了解，姚莊鎮的這批新社區根據農民喜歡住得寬敞些的特點，特意將小區住宅的間距加寬，容積率達到了1.1，甚至超過了縣城的一些高檔住宅小區。同時，小區除了中心景觀，各住宅樓間還有組團綠化小品，滿足看慣了綠色田野的農民需求，甚至還設計了配套用房，供農民碰到紅白喜事時使用。

據了解，七星鎮東進村、七星村、大樹村等地的“兩分兩換”二期工作已經啟動，但仍然有一部分農戶沒有徹底流轉土地。“其實還是因為保障問題讓他們有所顧慮?！蹦虾^委農辦的同志說。

一位沒有參加“兩分兩換”的村民就坦言了他的顧慮：“我今年已經51歲了，如果把承包地置換出去，很有可能就找不到工作，現在一般的工廠都不要我們這些上了年紀的人。留著土地好歹還可以種點蔬菜瓜果。而且，土地流轉費不是一次性到我們手上的，萬一承包的公司經營虧損，我們問誰拿錢呢？”

對此，各試點鎮都因地制宜給出了不同的承諾。在余新鎮，60周歲以上的老人每月發200元補貼，鎮里負責推薦40~50歲農民每年每人到農業項目做工100~150天。七星鎮則規定按照16周歲以上的每人補助12000元、16周歲以下的每人補助4000元的標準進行參保補助。

同時，為了解決大量新增非農人口的就業問題，嘉興市還緊急出臺《關于進一步促進城鄉平等充分就業的實施意見》，將“兩分兩換”中自愿全部放棄土地承包經營權的人員納入享受就業政策對象，3年內必須實現養老保險的全覆蓋。

“兩分兩換”，且行且完善

嘉興實施“兩分兩換”后，土地和房產成為嘉興農民的一種資產，而不是束縛流動的包袱。南湖區七星鎮農民徐志明原有的農村宅基地置換成了兩套城鎮住房和50.56平方米的標準廠房。他說，原來使用的宅基地、房屋沒有土地證、房產證，房屋不能夠像商品房一樣進行交易，置換后的城鎮住房有產權證，就可以光明正大進行交易，盤活了農民的資產。

同時，“兩分兩換”也達到了節地的初衷。南湖區委農辦的同志介紹說，根據南湖區的一項調查，目前該區農戶戶均宅基地平均占地1畝左右，而進行宅基地置換城鎮房產后，公寓房實際占地不超過0.3畝/戶，自建房不超過0.5畝/戶，節地效果明顯。

更為重要的是，“兩分兩換”成為推動城鄉公共服務均等化的“催化劑”。由于居住分散，各項城市基礎設施很難向這部分農村居民覆蓋，公共服務也很難提供到位。而“兩分兩換”之后，農村居民集中建房，像有線電視、寬帶網等公共服務很容易跟上來。

面對“兩分兩換”帶來的成效，金梓偉在接受記者采訪時，再三強調“兩分兩換”剛剛試水：“‘兩分兩換試點工作雖然開展也有半年多了，但還只是在剛剛起步階段，還有很多東西需要長期探索?！?/p>

據介紹，“兩分兩換”試點工作推進中最大的瓶頸是資金制約，尋求突破的路徑成了各試點鎮首先需要考慮的問題。為此，各試點鎮八仙過海，各顯神通，既尊重農民意愿，不讓農民吃虧，又依法辦事，在財力允許的范圍之內穩步推行。比如，同樣是為了突破融資瓶頸而成立的投資公司，七星鎮的嘉興七新投資開發有限公司注冊資金5億元，由嘉城集團出資80%，南湖區政府出資20%，全部由國有資本出資成立；而新塍鎮的興發農業投資開發公司，則由秀洲區國資委出資40%，新塍鎮集體出資60%。國有投資所占比例的不同，表面看起來只是數字的大小而已，其實體現的正是一種實事求是的態度。

“兩分兩換”中，流轉進來的土地怎么發包出去，也是許多人擔心的問題。各試點鎮紛紛結合自身實際，在探索中前行。南湖區通過3次大型的農業專題招商活動，順利簽約12個項目。而許村鎮專門為土地流轉這一環節成立了農業投資開發公司，承接農戶放棄的土地，統一進行規?；_發經營。

寬敞明亮的房屋，設施齊備的家居環境固然使人愜意，但也讓許多面朝黃土背朝天的農民割舍不了那平原沃土、魚米水鄉的濃濃鄉情。“本來在村子里到處都是熟人，串串門說說話是再平常不過的事，但是住到鎮子上后，卻分住到了不同的區域，要聊個天也不是那么容易了。”七星村的蔣媽媽有些無奈。

“每天不到田地里走走，還真有些不習慣?！睎|進村的老徐也道出了自己的遺憾。

對此，金梓偉坦言：“村莊、農田，這是農民的鄉情，也是城里人最為質樸的想念。將城市生活的生動便捷和鄉村環境的美麗愉快對接起來，才是沒有城里人和農村人之分的現代人所追求的生活方式。如何解決這些問題，我們正在探索更好的方式?！?/p>

嘉興推出的“兩分兩換”措施也引起了相關專家的關注。剛從嘉興實地調研回來的浙江大學農經系主任錢文榮教授首先指出“以土地承包經營權置換社會保障”在提法上的不妥，“因為社會保障是農民應該享受的權利，并不應該讓農民用自己的承包權去置換。嘉興的實際做法也并不是這樣，而是對于自愿放棄承包經營權的農戶在社保方面給予一定的經濟補助?！?/p>

此外，錢文榮教授認為，“兩分兩換”不是形象工程，不能為了置換率而破壞原有的一些較為合理的產業體系，如何在原有產業的基礎上，形成更為合理的產業結構，這是一個必須考慮的問題。

根據規劃，到2012年，嘉興全市將有三分之一的農民實現向城鎮和中心村集聚，各種形式流轉土地總面積100萬畝以上，50%左右的農田實現規模集約經營；建成一批規模大、水平高、效益好的現代農業園區，一批相對集聚、公共服務配套完善的農村新社區和一批具有小城市功能的現代新市鎮。

“兩分兩換”，正濃墨重彩地描繪著一幅城鄉協調發展的新圖景。