直面公立中小學權利行使之困

羅朝猛

自我國《教育法》頒布并賦予公立中小學九項權利以來，各地中小學按照法定的權利自主辦學、自主管理，比以往任何時候都獲得了更大的辦學自主權。但我們也不能忽視，公立中小學在行使權利過程中陷入了困境。梳理起來主要表現在以下方面：

政府權力“無邊”。公立中小學權利“地盤”遭遇擠壓與侵蝕

我國社會正處于轉型時期，教育行政管理體制改革成功的關鍵在于是否真正理順政府與學校的法律關系。從法律的角度分析，政府與學校關系的核心是權力與權利的分配，即政府與學校之間職權、職責的界定。從我國現有法律法規(guī)來看，沒有對政府教育權限做出明確的規(guī)定，有的也只是一些原則性法律規(guī)定或政策性文件。

追溯我國教育行政體制改革的歷程，教育體制改革與我國經濟體制改革是同步進行的。1985年。中共中央發(fā)布了具有里程碑意義的重要綱領性文件：《中共中央關于教育體制改革的決定》。該《決定》指出：“改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，堅持實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”。為使以辦學自主權為核心的學校權利真正得到實現與保障，我國1995年頒布了《中華人民共和國教育法》，該法確立了學校的法人地位，對學校的權利從法律法規(guī)的層面進行了具體化的規(guī)定與確認。《教育法》等法律法規(guī)的頒布與關于教育體制改革的決定等綱領性文件的出臺，標志著我國開始從計劃經濟時代“大一統(tǒng)”的中央高度集權開始向地方分權和向學校放權轉軌。從某種程度上講，教育分權模式的確立與通過立法賦予學校權利有力地促進了我國教育事業(yè)的改革與發(fā)展。

毋庸諱言的是，盡管歷經幾次改革，由于傳統(tǒng)與習慣使然，政府職能依然未能實現根本性轉變，政府依然視學校為自己襁褓中的嬰兒，政府依然在扮演“全能”政府的角色，其具體表現就是通過行政指令、校長任免、人事調配、經費劃撥、督導評估以及名目繁多的檢查評比方式和直接、微觀、具體的手段來“包攬”與“干預”學校事務。

依據權力理論，權力具有膨脹和獨特專性，一旦限制不力，它就會吞噬權利的“地盤”。政府權力無限擴張，這主要表現在教育行政部門對學校人事權、財產權、內部事務處理權等方面管得過死、過細，完全超越了合理的界限，在某種程度上不合理地剝奪了應屬于學校自治、自主的權利。政府“占位”與“越位”影響和挫傷了學校的辦學主動性與積極性，嚴重制約了學校的長遠性發(fā)展。

在法治社會，政府行政職能與權限應當是“有限的”和“法定的”。有效制約政府權力，還學校應有的權利，有賴于法律法規(guī)對政府權力與學校權利的范圍與邊界進行勘定。政府權力是保障學校權利必不可少的力量，但是為了切實保障學校權利又必須限制政府權力。限制政府權力的目的，是為了幫助學校更好地實現權利。政府權力必須尊重學校權利及其法定界限。

公立中小學權利“越界”，濫用權利現象比較普遍

我國法律賦予了公立中小學法人地位與法定權利，但在學校權利行使過程中，作為權利行使主體的公立學校，在理論認識與具體實踐過程中都出現了一些誤區(qū)與偏差，導致出現了諸多學校濫用權利的現象。《教育法》賦予了學校照章自主管理的權利，但有些學校根本就沒有依法制定學校章程，而是隨意地制定與法律法規(guī)相抵觸，甚至是違法的內部管理制度；有的學校借嚴肅校風校紀之名，隨意開除學生，甚至是義務教育階段的學生，導致非法剝奪學生受教育權；有的學校在教師職稱評定、教師聘任合同管理、上班出勤等方面嚴重侵害教師權益；有的學校實行所謂“末位淘汰制”，任意踐踏和剝奪教師作為普通公民的勞動權利。在非法侵害教師權益方面的典型案例屢見不鮮，“高麗婭教案官司案”“骨干教師實名舉報校長而被解聘案”和“女教師生小孩而丟公職案”等。有的學校嚴重侵犯學生的隱私權，比如，私拆學生信件、隨意體罰學生、隨意對違規(guī)違紀的學生進行罰款、隨意沒收學生隨身所帶的財物來“以罰治校”。殊不知，學校并沒有行政處罰的權力。行政處罰中的罰款是由特定國家機關依法對違法者所實施的財產處罰，一般的社會組織和個人均無自行設罰和罰款的權力。另外，學生個人的財務屬于其個人財產，任何組織和個人無權沒收，否則就屬于違法行為。有的學校利用虛假廣告亂招生，以贏利為目的擅自將學校的教學場地與設施出租給社會機構；有的學校巧立名目亂收費，不顧教育行政部門三令五申而在節(jié)假日亂補課。有的學校校長假借校長負責制之名，集一校之長與法人代表為一身，完全將公共權利演化成了個人的權力，導致濫用權力，有的甚至走向了犯罪。“一切有權力的人都容易濫用權力”，這是萬古不變的一條經驗。

權利理論告訴人們，反映一定社會關系的權利，無論是在其他領域還是在法律領域，都要受一定的限制和約束。因此，任何權利無不具有一定的界限，公立中小學權利概莫能外。防范與遏止學校權利“越界”與濫用的有效途徑在于：首先，樹立權力與權利有限的法治理念，將政府權力與學校權利限制在合理的范圍內，通過立法明確界定學校權利的邊界與限度，而不使學校權利越界；其次，要用政府權力來制約學校權利，形成政府權力與學校權利配置的平衡機制；最后，建立有效的學校內部治理模式，明確劃定內部職能管理部門的權限與責任。

理順關系、勘定邊界，破解公立中小學行使權利之困

20世紀80年代中期以來，一些國家圍繞教育分權等掀起了一股公立學校重建(school Restructuring)運動。例如，1988年，新西蘭開始了一項以“明日學校”為主題的行動，政府教育部門被廢除，建立了由董事會成員組成的校級董事會，要求董事會與社區(qū)簽訂協議，并授權管理學校財政預算以及聘用和解聘教師。澳大利亞、加拿大、美國和英國在同一時期也采取了類似的行動。西班牙教育改革甚至把權力下放到要求學校校務委員會選舉學校校長的程度。

在我國社會轉型的進程中，以國家教育權力為主要形式的公共教育權力開始變遷。縱向上，在公共教育權力體制內部由中央政府向地方政府、下級組織機構和學校下放權力；橫向上，則是由公共教育權力體制向外部的社會領域和市場領域轉移權力。社會轉型與公共教育權力變遷，導致產生新的教育社會關系和新的教育問題。

面對全球性的以賦予公立學校更大辦學自主權為改革核心的重建運動，我們更應對我國社會轉型時期中教育社會關系中出現的新問題加以重視。在學校需要理順的種種內外部關系中，最需要調整、最受關注、也是最受非議的是政府與學校的關系。在我國傳統(tǒng)的政、校關系中，學校對政府處于一種依附狀態(tài)，政府對學校實行直接的、微觀的管理。政府對學校過度干預，“全能型政府”壟斷了學校的權利；在傳統(tǒng)的政校關系中，學校只有管理教師、教育學生的權力，其他的權力都是由教育行政機關來執(zhí)行的，包括招生、課程設置、教師任用、學校教育教學評價等。

在有關公立學校權利調整重大問題上，倘若一味追求下放權力和不受制約的自主權，而不考慮、不注意甚至有意忽視合理制約的一面，這將會導致學校對權利的訴求走向極端。事實上，任何事物都有自主的一面，又有受制于客觀的一面。一方面學校權利被不法侵害，學校、教師、學生的合法權益得不到保障；另一方面學校濫用權利的事實又大量存在。我國教育立法對政府權力與學校權利界分不明的缺陷日益凸現，已成為制約公立學校發(fā)展和教師及學生合法權益保障及其救濟的“瓶頸”。

如何以法律厘定與厘清中央和地方各級政府之間、政府和學校之間的權限與責任，如何通過法律保證政府職能和學校職能的分離、政府權力與學校權利的分離、主辦者產權和學校經營權的分離，以此形成一個既有利于政府進行統(tǒng)籌管理，又有利于學校擁有較大的辦學自主權這樣的一種管理關系；如何合理配置學校權利，使學校權利在政府力量和市場力量之間形成一種新的平衡與制衡，讓學校權利真正回歸本位，建立起“自主管理、自主發(fā)展、自我約束、社會監(jiān)督”的機制。這些都是當下教育法學研究學校權利問題不可回避的重大理論研究課題。