現(xiàn)在是否應(yīng)該考慮取消城管部門？

鄧聿文

因城管的執(zhí)法問題引發(fā)社會騷亂的趨勢近來有明顯增強。3月30日，江西萍鄉(xiāng)城管被傳打死村民，激起死者家屬和村民強烈不滿，抬尸堵路抗議城管暴行，引發(fā)萬人圍觀，至少五輛執(zhí)法車被掀翻。3月31日，四川南充市也發(fā)生數(shù)千市民在市區(qū)示威，抗議城管打小孩。雖然南充方面翌日澄清城管執(zhí)法人員毆打?qū)W生為謠言，但顯然人們并不相信這一說法。

在城管與普通民眾尤其是小商小販爆發(fā)的矛盾和沖突中，不管事實真相是不是像它表面呈現(xiàn)的那樣，不少人都天然地站在后者這一邊。這當然是因為城管的粗暴執(zhí)法給人們留下了惡劣印象。某網(wǎng)站最近的網(wǎng)上調(diào)查顯示，雖然只有31％的受訪者(或其親友)與城管發(fā)生過糾紛，但對城管的印象“壞”或“很壞”的人卻占了89％。另外，也有高達86％受訪者贊同城管這個部門與民眾的矛盾上升到了重大社會矛盾的程度——這是個相當危險的信號。當一個政府部門的威信破產(chǎn)的時候，或者當一個政府部門以“對立”作為它與民眾關(guān)系的特征的時候，該部門是否還有必要存在就很值得懷疑了。也因此，民間近年來興起了取締城管的強烈呼聲。

城市管理是城市化進程的產(chǎn)物，而且隨著城市的發(fā)展，城市也需要管理。從這一角度而言，城管的產(chǎn)生有其必然性。但是，讓城管去擔當城市管理的重任，則是力不從心的。因為城管的目標是維持城市的秩序，但秩序本身卻是一個很模糊和抽象而且包含極大價值沖突的概念，維持什么樣的秩序，社會并沒有一致的共識。對多數(shù)城市管理者而言，他們理解的城市秩序就是城市要有美麗的“市容”，看起來光鮮、整潔，至于因此導(dǎo)致城市活力的下降則不在其考慮之列。而對于那些“販夫走卒、引車賣漿者之流”來說，城市的秩序首先是讓他們能夠生存下去。這是兩種不同的價值目標，卻又要同時納入到城市管理這一個范疇中，因此必然會出現(xiàn)矛盾。很顯然，在現(xiàn)行的制度安排下，城市管理者和游商小販們的力量是極不平衡的，前者遠比后者強大，面對比自己弱小的被管理對象，從方便城市管理出發(fā)，采用強制、管制的手段以維持城市秩序也就順理成章。

如此看來，由現(xiàn)實利益關(guān)系所決定的城管目標的不明晰使沖突成為不可避免。早期這一沖突之所以沒有凸顯，是因為早期的城市化還不顯著，外來人口的規(guī)模遠沒有今天這么大。盡管這樣，沖突的規(guī)模和程度是有大小之分和輕重之別的，可惜的是，現(xiàn)行的城管制度以及賦予它的功能導(dǎo)致了城管的粗暴執(zhí)法和沖突越來越多。首先，城管本是城市政府為方便管理而設(shè)立的機構(gòu)，因此，城管部門的建立相對集中了行政處罰權(quán)，城管執(zhí)法人員行使市容、環(huán)衛(wèi)、工商、規(guī)劃等多項權(quán)力職能，據(jù)說某些城市的城管職能多達300多項，凡是城市其他行政部門管不了，或不愿管的就都給了城管部門。這種集中行使固然避免了多重處罰，但也使得它把矛頭更多地對準了自己。其次，城管要完成這么多職能，就必然要有一支龐大的執(zhí)法隊伍，但在現(xiàn)行政府機構(gòu)的設(shè)置中，城管部門又不屬于獨立的政府編制，它的經(jīng)費來源就無法保障，特別是在政府財力有限的情況下，這就必然會使得城管部門和城管執(zhí)法人員想方設(shè)法通過罰款去籌措經(jīng)費，增加部門和個人的收入。所以，盡管城管執(zhí)法人員的素質(zhì)不高以及執(zhí)法方式不文明會引發(fā)沖突，但不是導(dǎo)致暴力的根本原因。根源在于這一制度所要解決的問題是它本身無法解決的。由于有這種不可調(diào)和的矛盾，現(xiàn)實中暴力執(zhí)法和暴力抗法的惡性循環(huán)，也就一次又一次地在中國的城市里上演。

要消除這種惡性循環(huán)的上演，我想，只有取消目前的城管制度，取締城管部門。事實上，從“城管”這兩個字本身來看，它著重于“管制”與“處罰”，與市場經(jīng)濟對政府的要求背道而馳，市場經(jīng)濟對政府的要求是服務(wù)而不是管制，更不是處罰。把“管制”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”可不可以？理論上當然可以，但目前的城管機構(gòu)設(shè)置和政府財力不可能實行這種轉(zhuǎn)向，所以不如索性取締這一部門，因為任何對城管制度的修修補補雖然可以緩和矛盾和沖突，但根源問題并未解決。

其實，從城管產(chǎn)生的那一天起，城管的存在就一直伴隨合法性的爭議。2006年的“崔英杰案”中，法律界就曾對北京市城管局的合法性提出質(zhì)疑。根據(jù)有關(guān)法律，省一級政府的廳、局等部門的設(shè)立，必須由本級政府報請國務(wù)院批準，并報全國人大常委會備案。省以下的部門設(shè)置以此類推。但我國幾乎所有地方的城管設(shè)置根本未經(jīng)這一程序，遑論有正當?shù)膱?zhí)法權(quán)。從法理上看，“職權(quán)法定”也要求任何一個行政機關(guān)享有的職權(quán)必須有明確的法律規(guī)定或授權(quán)，然而，各地城管部門的權(quán)力大多僅來源于所屬政府的決定，明顯與法治的基本原則相悖。城管的這種先天不足是因為它只為地方利益服務(wù)。

總之，當一個政府部門幾近成為社會“公敵”，由該部門引發(fā)的社會矛盾也就容易迅速轉(zhuǎn)化為政治矛盾，并與其他的社會問題糾纏在一起，放大、擴散此種矛盾，因此，我認為，現(xiàn)在我們的確應(yīng)該理性反思和評估這一制度是否有繼續(xù)存在下去的必要性了。(作者系中央黨校學者，知名評論員)