推進農村基本公共服務均等化

劉國軍

摘要完善的基本公共服務能有效提振農民的消費信心，優化農村的消費環境，提升農村消費的需求和水平。擴大農村需求，對于應對國際金融危機沖擊、保持我國經濟平穩較快發展具有特殊重要的意義。本文從城鄉社會一體化發展的視角，通過深化改革完善農村的社會保障制度，破除體制性障礙，以解決擴大農村需求的深層次體制、機制問題。

關鍵詞農村消費；需求；農村公共服務均等化；制度保障

中圖分類號C912.82文獻標識碼A文章編號1672-2426(2009)05-0054-03

在目前的國際國內形勢下，促進我國經濟發展必須著力擴大國內需求特別是消費需求。擴大內需是當前中國經濟政策的基本立足點，從長遠來看，擴大國內消費是保持經濟平穩較快發展的有力保障，而促進和提升農村消費則是啟動國內消費市場的基礎和重點?，F在我們遇到的主要問題是消費需求不足，占人口絕大多數的農村消費市場還無法真正有效啟動。中央一號文件也強調指出，擴大國內需求，最大潛力在農村。農村消費長期低迷與城鎮居民人均收入差距不斷擴大相關，更深層次的原因在于，農村基本公共服務的長期缺失嚴重抑制了農村居民的消費欲望。隨著農村公共需求的全面釋放，政府和社會為農民提供的基本公共產品缺失和基本公共服務嚴重不到位，已成為制約農村經濟社會發展迫切需要解決的問題。因此我們需要高度重視開拓農村消費市場。通過消除諸多障礙、促進農村消費市場發展，是我國擴大內需特別是擴大消費、促進經濟增長的迫切要求，也是廣大企業積極應對挑戰、在危機中捕捉商機和贏得發展空間的重要途徑之一。

一、實現農村基本公共服務均等化是提升農村消費需求的關鍵環節和重要突破口

擴大國內消費需求，需要充分認識我國消費結構狀況，以采取有針對性的措施。目前，我國居民消費存在的突出問題是城鄉消費差距大：占全國人口總數約2／3的農村，只消費了全國1／3的商品；農村人均日消費僅有5元多，5個多農村人口購買的商品才相當于1個城鎮人口購買的商品。這意味著農村人均收入與城鎮人均收入差距過大。據國家統計局測算，農村人口每增加1元的消費支出，將對整個國民經濟帶來2元的消費需求；農村人口對一種家電產品的普及多增加1個百分點，就可增加238萬臺(件)消費需求。如果8億農村人口中大部分人都能達到現在一般城市居民的生活水平，這對中國經濟的拉動作用也是巨大的。據測算，目前1個城鎮居民的消費水平大體相當于3個農民；城市化率每提高1個百分點，就會有100～120萬人口從農村轉到城市，由于城市人口的消費是農村的2.7～3倍，約拉動最終消費增長1.6個百分點。近年來我國城市化進程進一步加快，帶動了周邊農村消費品市場的發展。此外，農民進城打工進一步推動農村人口向城鎮地區轉移，促進部分農村居民消費觀念和消費方式的轉變，推動其消費增長和消費結構變化。擴大內需的最大潛力在農村，8億農民是我國人口最多、潛力最大的消費群體，農村蘊藏著巨大消費需求，因為農村市場的消費需求潛力巨大、拓展空間可觀。面對國際金融危機的沖擊，我國應努力調整投資與消費的關系，把增加居民消費特別是農民消費作為擴大消費需求的重點；把發展農業生產力、提高農村購買力作為一項重要任務，積極開拓增加農民收入的有效途徑，做好啟動農村消費這篇大文章。

目前制約農村消費市場啟動的因素有很多，農村消費長期低迷與城鄉居民人均收入差距不斷擴大相關，更深層次的原因在于，農村基本公共服務的長期缺失嚴重抑制了農村居民的消費欲望。改革開放以來我國農村公共產品雖不斷增加，但與城市相比，與農村、農民實際需要相比，還有相當大的差距。當前我國農村正處于由生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期，農村改革發展走到今天，基本公共產品缺失和基本公共服務嚴重不到位已成為制約農村經濟社會發展迫切需要解決的問題。除了經濟發展水平與居民收入低于城市外，農村還面臨著公共需求全面快速增長與公共服務供給匱乏的突出矛盾：農村公共產品不僅總量短缺、總體質量不高，供給不足，而且供求結構不合理、層次和優化度不高，總體功能、效率較低，供求矛盾突出。農民難以獲得公共醫療、義務教育、最低保障等基本公共服務，由此導致了他們最基本的生存權和發展權得不到保障。目前我國城鄉差距突出表現為公共產品上的差距。現實情況也表明，基本公共服務的嚴重缺失已經構成了農村上層建筑變革的巨大壓力；城鄉基本公共服務之間的過大差距持續拉大了城鄉收入差距的鴻溝；農村基本公共服務嚴重缺失降低了農民抵御各種風險的能力，教育、醫療費用過高成為現階段農民致貧、返貧的主要因素；在基本公共服務嚴重缺失的情況下，多數農民就會持續徘徊在溫飽線和小康未穩之間，很難實現啟動農村消費市場的目標。注重實現農村基本公共服務均等化，就是要逐步使全體農民在基本公共服務方面的權利得到基本實現和維護，特別是使困難群眾和困難地區盡快享受到社會平均水平的基本公共服務，其實質是政府為全體農民提供基本而又有保障的公共產品和公共服務。農民的消費信心直接決定著他們的消費傾向。長期以來，我國在公共產品投入方面重城輕鄉，農村在醫療、教育和社會保障等方面發展滯后。因此，要進一步增加對農村的公共投入，建立和完善農村的公共醫療、義務教育和社會保障，切實解決農村教育、交通、衛生、養老等群眾最關注、最直接、最現實的利益問題，讓農民不用擔心收入跟不上、小孩上不起學、有病無處醫、老了無人養等問題。只有解除農民的后顧之憂，農民的消費信心才會增強。我們再次強調擴大內需，需要在調整相關政策的同時，更多地從改革中尋求出路，以解決擴大內需的深層次體制、機制問題。從中長期考慮，社會保障制度、公共就業服務體系的建立，必然會為擴大內需提供重要制度保障。為農民提供基本而有保障的公共產品和公共服務，有利于打破城鄉分治的基本格局，有利于推進城鄉一體化協調發展。因此，我們應當充分認識實現基本公共服務均等化在有效緩解城鄉差距、區域差距和貧富差距中的重大作用；高度重視實現基本公共服務均等化在有效緩解城鄉社會矛盾、保障農民權益、擴大農村內需、增強農民消費信心等方面的重要作用。

二、實現農村基本公共服務均等化必須明確政府職責，解決好體制機制問題

為農民提供基本而有保障的公共產品和服務是政府應盡的職責，強化政府在提供農村公共產品中的主體地位和主導作用，加快建設服務型政府，是實現農村基本公共服務均等化的關鍵。當前農村公共產品供給主體存在的主要問題是：各級政府的公共責任劃分不清，供給主體錯位；農村的基層民主建設薄弱，農民的參與不夠。我國農村公

共產品供給實行政府分級負責制，中央政府和地方政府各負其責，分別提供全國性和地方性公共產品。但在實際操作中，中央政府與地方政府的責任劃分并不盡合理，突出表現在公共產品供給錯位、缺位，事權、財權不對稱。本應由上級政府提供的公共產品卻強制下級政府提供，如義務教育、公共衛生、基礎設施等，導致下級政府事權大于財權，受財力限制。公共產品不能提供或不能完全提供，致使產品數量不足、質量不高。同時，本應由政府提供的公共產品或由政府與農民共同承擔的公共產品成本，卻完全由農民承擔，造成農民負擔沉重。因此，在現行的供給體制下，政府作為農村公共產品提供主體并不名副其實?？梢哉f，目前我國在公共服務領域出現的問題，主要根源并不在于沒有提供公共服務的經濟能力，而在于缺乏合理的公共服務制度安排。實踐證明，如果沒有一個制度化的約束，公共服務支出并不能隨經濟增長和財政收入的增長而實現同步增長。從更深層次來看，體制機制方面不健全的原因在于，政府沒有強化自身的建設與約束，沒有真正實現從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變。建立公共服務體制，目的就是要實現公共資源的優化配置，建立城鄉統一的公共服務制度，形成公共服務均衡分配的制度基礎，使公共政策能夠有效地克服市場經濟的缺陷。因此，在我國深化改革過程中，特別是在利益主體多元化的情況下，更需要明確政府在公共服務供給中的責任和職能定位，統籌城鄉基本公共服務，盡快提升農村基本公共服務的質量和水平，積極推進城鄉基本公共服務均等化。

在公共服務體制建設過程中。明確政府責任是市場與政府發揮各自作用的基本著力點。只有明確了市場在資源配置中的基礎性作用，政府主要側重于社會管理和公共服務，才能有效地形成相互補充和相互促進，公共服務體制建設中自身運營機制才能得到完善。對農村而言，政府要為農民提供基本而有保障的公共產品，就是要以人為本，優先解決廣大農民生存、發展面臨的最直接、最現實、最基本的問題。需要強調指出的是，明確政府責任并不等于政府包攬公共服務的生產與供給，而是要發揮多方面的積極性。為農民提供基本而有保障的公共產品和服務是政府應盡的職責，強化政府在農村公共產品中的主體地位和主導作用，是實現基本公共服務均等化的關鍵。但由于我國廣大農村地區的公共產品供給水平普遍較低，供給任務十分艱巨，再加上我國財政實力有限，面對廣大農村群眾多樣性、多層次和不斷變化的社會需求，僅僅依靠財政力量難以保證農村公共產品的有效供給，政府不應當也不可能包辦一切。因此，政府可以利用各種政策積極引入社會資本，安排鼓勵民間資本積極參與農村公共產品服務，完善以政府供給為主、民間資本廣泛參與的供給機制，實現公共產品供給主體的多元化。要把那些適合或可以通過市場、社會提供的公共服務，以適當的方式交給社會組織、中介機構、社區等基層組織承擔，引進競爭激勵機制，以擴大公共服務的供給，并降低服務成本，提高服務效率和質量。

三、以實現農村基本公共服務均等化提升農村消費需求的政策選擇和制度保障

1強化政府為農村提供公共服務的職能。加快建成能夠適應促進農村社會發展的服務型政府體系。加強和改善農村公共服務是政府的主要職責，要解決農村公共服務供給嚴重不足的問題，必須創新政府管理理念，明確政府職能，健全政府職責體系，完善公共服務體系，強化社會管理和公共服務，努力建設服務型政府，切實把工作重心從直接抓生產經營等具體事務轉到對農民和各類經濟主體進行示范引導、提供公共服務以及營造發展環境上來，構建適應農村經濟社會發展狀況、符合新農村建設需要的新型農村公共服務體系，擴大公共產品和公共服務的覆蓋范圍。要按照轉變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的要求，注重履行社會管理和公共服務職能，將公共服務作為政府的首要和核心職能，切實強化政府在公共產品供給中的主體責任。要根據公共產品的性質，明確各級政府的供給職責，切實加大公共財政對農村建設的支持力度，確保政府公共支出的社會效益最大化，逐步縮小城鄉居民享有的公共服務和生活水平的過大差距，以實現城鄉公共服務的均等化。

2統籌城鄉社會經濟發展，建立城鄉統一的公共服務均衡分配的制度基礎。城鄉居民基本公共服務嚴重失衡的根本原因在于城鄉二元公共服務結構。如果城市公共產品供給和農村公共產品供給不能統籌發展，二元狀態得不到根本性改變，中國城鄉一體化發展就很難保證。要積極推進城鄉基本公共服務均等化，必須加快建立有利于改變城鄉二元結構的體制機制，建立城鄉統一的公共服務體制和公共產品供給體系，加快實施工農業和城鄉協調發展戰略。國家應實行城鄉一體化的公共產品供給制度，合理調整國民收入分配結構和政策，把農村公共基礎設施建設和農村公益事業發展逐步納入公共財政的支出范圍，在公共財政資源配置上，統籌考慮城鄉發展，加大對農業、農民、農村發展的支持力度，使城鄉居民均等享受公共財政所提供的公共產品。取消對農民帶有歧視性的體制障礙、制度障礙和政策限制，給農民以公平的國民待遇，建立起城鄉統一的勞動就業制度、戶籍管理制度、義務教育制度、公共衛生和新型農村合作醫療制度、統籌城鄉基礎設施建設的農村社會保障制度，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，逐步提高保障水平。

3改革完善公共財政體制，形成可持續的農村基本公共服務財政支持機制。公共服務均等化是公共財政“公共性”的重要體現，必須健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入。進一步完善省以下財政體制，形成有力的可持續的財政支持機制，以增強基層政府提供公共服務的能力。要強化政府財政轉移支付對于公共服務均等化的作用，尤其要加大中央和省兩級財政對縣鄉財政轉移支付的力度，財政轉移支付資金應重點向縣鄉級傾斜，提高縣鄉基層政府財力，保障縣鄉政權的正常運轉和農村公共產品的必要供給。必須有效整合財力資源，提高資金使用效率，把公共財力更多地向市場機制無法調節或不便調節的公共服務領域傾斜，逐漸提高農村的公共服務水平，不斷擴大公共財政覆蓋農村公共服務領域的范圍，逐步縮小城鄉間基本公共服務的差距，使農村居民享有與城市居民大致相等的公共產品和公共服務。

4完善農村公共產品供給的決策制度，建立有效的農村公共產品供給的問責機制和監督機制。目前中央和地方的財力與支出責任不對稱，直接影響了政府公共服務的提供和效率，也造成了城鄉間公共服務職責和供給能力的差距。應該按照財權與事權相對稱的原則，調整中央與地方政府之間的財權分配格

局，健全政府公共服務績效管理和評估體系，強化各級政府公共服務的責任，形成科學的公共服務分工和問責機制。針對我國目前農村公共產品供給的實際情況，關鍵是要合理界定中央與地方政府提供農村公共產品的責任和范圍。國家應根據農村公共產品的不同性質，建立和完善政府(中央、省、縣、鄉)、村集體和農民三位一體的農村公共產品供給體系，并按照受益原則合理劃分各自提供農村公共產品的職責范圍，改革農村公共產品供給的決策制度，根據農村公共產品需求優先順序，實行“自下而上”和“自上而下”相結合的投入決策機制。要完善政府公共服務績效評價和效果跟蹤反饋制度，以基本公共服務均等化為重點，按照財權與事權相對稱的原則，健全政府公共服務績效管理和評估體系，強化各級政府公共服務的責任，形成科學的公共服務分工和問責機制，規范問責操作程序。要建立有效的監督機制和科學的政府績效評估體系來規范地方基層政府的決策行為，加強對公共服務決策活動的監督，完善決策的監督制度和機制，完善村情民意溝通渠道，建立制度化的利益表達機制，擴大農民在公共服務問責制度中的知情權、參與權和監督權，以保證農村公共產品供給的科學合理。

5依法保障農民權益，用法律法規保障農村公共服務的實現。農村公共產品的提供必須要有法律的保障。一方面要認真貫徹國家已有的相關法律，另一方面要修改不適應新形勢的法律法規，還要細化和完善相關的法律法規，逐步加快制度化、法制化的步伐，用法律法規保障農村公共服務的實現。為了突破農村公共物品資源供給瓶頸，建議國家制定《農業投入法》，通過法律法規的形式，規范和保障各級政府對農業和農村建設的投入，對于在農村中實施的公共服務的項目、內容、進程、目標及其資金保障等予以明確的規定，并加強監督。應盡快出臺正在制定中的《農民權益保護法》，主要圍繞國家支農長效機制的建立，加強農民土地權益保護、農民工權益保護的法律法規建設，逐步將農民的合法財產權利以及平等參與經濟活動和社會事務的權利納入法律保障范圍。國家應建立對農民的法律援助制度，強化國家對農民法律援助的責任，積極推進對農村和農民的法律援助，特別要健全在農村地區縣、鄉法律仲裁機構，為農民提供以仲裁和調解手段為主的法律服務。

責任編輯侯琦