構建和諧社會視野下治安調解制度的思考

收稿日期：2009-03-04

作者簡介：張紅曉（1973—），女，河南鞏義人，刑法學碩士，河南公安高等專科學校治安系治安管理教研室主任，講師。

摘 要：治安調解制度對于緩和社會矛盾、促進安定團結、建設和諧社會發揮著重要的作用。但是由于法律的不夠完善，治安調解工作的現狀不容樂觀，我們應重塑治安調解制度應有地位，解決治安調解主體的角色沖突，嚴格治安調解程序，實現治安調解、行政調解和司法調解的有機結合和相互銜接，使治安調解制度在建設和諧社會中發揮更大的作用。

關鍵詞：和諧社會；治安調解

中圖分類號:D631.4文獻標識碼:A文章編號:1671-5918(2009)01-0010-02

doi:10.3969/j.issn.1671-5918.2009.01.005本刊網址：www.hbxb.netお

和諧社會不是無差別、無矛盾的社會，建設和諧社會，需要構建不斷解決矛盾和化解沖突的機制。中共中央《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出：“健全社會輿情匯集和分析機制，完善矛盾糾紛排查調處工作制度，建立黨和政府主導的維護群眾權益機制，實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合，更多采用調解方法，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態。”治安調解制度屬于行政調解的范疇，作為我國調解體系中的一個重要組成部分，在矛盾糾紛的化解方面發揮著獨特作用，而且它作為維護社會穩定和諧的“第一道防線”，在建設和諧社會中地位將更加突出，是保證整個社會和諧發展的有效途徑。

一、治安調解制度對于建設和諧社會的重要意義

（一）我國具體國情決定了治安調解制度的重要地位

由于特定的歷史、文化背景的影響，大多數中國老百姓尤其是農村人至今仍生活在一種習慣之中，那種世代相傳的、以道德準則為主要內容的、主要依靠公眾輿論和某種微妙的心理機制實施的行為規范，對日常的生產和生活起著重要的作用，這種作用在有些地方甚至超過了法律。人們以人情、信賴等情感傾向支配自己的交易決定并作為對交易雙方的約束，而很少用法律的規定規范交易的過程。在一些打架斗毆、損毀財物案件中，當事人主要甚至全部要依靠證人證言來證明自己的主張。但絕大多數證人因為礙于鄰里情面或害怕日后遭到報復或因費用問題沒有形成合議，往往不愿出庭作證，致使案件無法處理。司法制度在面對這些沖突時并不那么得心應手，此時治安調解制度作為維護社會穩定和諧的“第一道防線”，正好契合了這種需求，不需要非常完備精確規范的證據和程序，因為許多證據免于求證、不證自明，而且不產生任何費用，在溫和的非專業氣氛中解決了沖突，符合大多數農民的思維方式，當事人認同度高，增進了社會和諧。

（二）治安調解制度有著悠久的歷史，在中國社會有著深厚的基礎

調解制度是中華民族優秀法律文化中一顆璀璨的明珠，凝聚著中華民族的智慧和力量，在中華民族五千年文明史中占有一席重要的位置。它的產生和演變深受我國傳統文化的影響，是“和合”法律文化的產物。據考證，早在我國的西周奴隸社會，官府中就設有“調人”、“胥吏”，專門負責調解糾紛，用以平息訴訟，維護社會秩序。這種傳統在今天社會大規模變遷和司法改革全面推進的背景下，仍有進一步的吸收和完善。中國是一個重感情、富有人情味、血緣地域性較強的國家，中國文化崇尚和解，倡導“和為貴”，調解制度在中國社會具有深厚的倫理基礎和文化基礎。

（三）治安調解有利于促進人民內部團結，維護家庭、社區和鄰里關系的安定，有效地防止“民轉刑”案件的發生

大量治安糾紛案件的當事人有著千絲萬縷的聯系，解決糾紛后仍然需要在一起工作、生活。司法裁判和行政處罰雖然解決了一時一地一案的矛盾和糾紛，但很可能形成新的矛盾和糾紛，勝訴者往往并不一定就是勝利者。從實踐看，不少刑事案件都是因治安案件未得到妥善處理導致矛盾激化而成，而通過調解方式結案，可以把當事人的思想工作做通、做透，徹底消除矛盾，理順社會關系，有效地減少“民轉刑”案件的發生。根據公安部統計，近幾年來，全國公安機關每年平均調解治安案件120余萬起，為化解社會矛盾，維護社會秩序，增進社會和諧發揮了重大作用。

二、治安調解制度目前的現狀分析

（一）治安調解制度功能弱化

現實中，由于缺乏法治的經驗與傳統，我國在推進民主與法制的進程中，存在著迷信訴訟機制、推崇訴訟萬能的誤區。在人們的心目中，一旦權利被侵害，上法庭討說法便是唯一選擇。在司法系統內部，不少人也認為審判包治百病，舍此別無法門。在訴訟主義成為法界主流法律意識形態的背景下，以治安調解為特征的非訴訟糾紛解決機制一度被認為是落伍的、與現代法治精神相悖的事物而遭到冷落甚至否定，逐漸沒落和邊緣化。

（二）治安調解的主體存在角色沖突

治安調解案件通常是一些家長里短，俗話說：“清官難斷家務事”，這些案件的調解需要較長時間進行，民警要進行大量耐心細致的說服教育工作，這項工作是非常艱巨的，需要花費大量的時間和精力。公安人員沒有足夠的精力來進行治安調解，導致的直接后果是調解有名無實，看似進行調解，實則強行決定，縮短調解時間，簡化調解程序，馬馬虎虎了事。而且我國治安調解中扮演調解者的公安人員，雖然從理論上說他們在調解過程中也是具有中立性的第三者，但是與一般調解者不同之處是他們的身份具有潛在的強制力量。因為決定是最終解決糾紛的方式。公安人員在調解過程中，其強制力量已突破其自身的領域進入所謂中立性的第三者的領域，這時調解者已不是原始意義上的調解者，而是與決定者具有實質的聯系，使決定權與主持調解權融為一體。此時，調解者的中立性與決定者的決定性相沖突已非常明朗，這一角色沖突也正是調解與決定之間發生其它沖突的淵源。公安人員在同一治安案件中的雙重身份，決定了公安人員要想真正把握自己的身份是相當困難的，為了使固執于自己主張的當事人作出妥協，往往會有意無意進行強制。在具有潛在強制力量的調解中，當事人總是權衡調解與即將決定這兩種結果，若不選擇調解，可能會得到比調解更不利的結果。

張紅曉:構建和諧社會視野下治安調解制度的思考

（三）治安調解程序具有任意性

《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）對治安調解沒有做出程序性的規定，但是隨意性的調解過程與公正結果之間肯定會存在逆向的邏輯關系。而治安管理處罰決定（以下簡稱“決定”）只能在嚴格法定程序的基礎上來作出結論，而且決定的后面還有行政復議和行政訴訟的制約，警察的自由裁量權被限制在盡可能狹小的范圍內，其監督制約性比調解的監督制約性要強得多。因此，在治安案件處理過程中一旦適用調解就與決定之間存在著緊張的關系。也正是調解程序的任意性與決定程序的規范性相沖突，給具有自由載量權的調解者的非法調解提供了寬松的空間。

三、建設和諧社會，治安調解制度應充分運用并進一步深化ず頭⒄

（一）重塑治安調解制度應有地位

現代司法大多移植并借鑒西方傳統，其缺點是剛性有余而柔性不足，強調個性而缺乏對社會整體和諧的關注。對于倫理性的傳統社會來說，有些司法理念在中國(尤其是在農村)存在著水土不服的現象。許多老百姓并不清楚也不關心法律是如何規定的，他們更重視人際關系，“冤家宜解不宜結”的觀點還是被普遍接受，因此，治安調解方式對他們還是很有吸引力的。而訴訟的直接后果可能是使維系人際關系的情感紐帶被割裂，這種局面也許是普通老百姓最不愿意看到的。農村的熟人社會更是如此。改革開放所帶來的巨變使生活在城市中的許多人原本封閉和諧的生活圈子發生了很大的變化，社會凝聚力渙散，人們的疏離感、孤獨感增加，陌生人之間遇到糾紛時如果沒地方講理，矛盾更容易激化。而治安調解作為社會沖突中的安全閥便會及時、有效地成為當事人宣泄情感、謀求社會認同的渠道。因此，從這個意義上說，治安調解制度根植于中國的文化基礎和社會土壤，即便在現代社會，它還是有著旺盛的生命力，理應受到關注和高度重視。

（二）變更治安調解主體

為了防止既是裁判者又是調解者的雙重角色沖突，我們可以委任善于做調解工作的退休警察擔任調解員，或者由退休警察與民間調解組織，如居委會、村委會等聯合進行調解。治安案件受案以后，對于符合治安調解條件的，辦案民警可以詢問雙方當事人是否愿意調解并促成其達成調解意向，然后立即移至調解員處，由調解員主持進行調解。這樣，在調解過程中緩解了當事人的內心壓力，有助于更高程度的"合意"。且給出一定時間讓雙方當事人達成調解協議，調解員審查其調解協議是否合法，在此基礎上制作調解書。如果當事人雙方達不成調解協議就移送公安機關決定。 （三）嚴格治安調解程序

雖然《治安管理處罰法》沒有對治安調解的具體程序做出規定，但是《公安機關辦理行政案件程序規定》（以下簡稱《規定》）中對治安調解程序做出了明確的規定。首先，公安機關在啟動治安調解時，要嚴格依照《規定》第一百五十二條和一百五十三條的規定，審查案件情況是否符合《規定》強調的條件；其次，注意調解的次數，根據《規定》一百五十七條，調解一般為一次，必要時可以增加一次。無論能否達成協議，都不能無限期、無數次調解，最多為兩次；第三，注意調解的終結。調解不外乎兩種結果，一是調解成立，達成協議的，在公安機關主持下制作調解協議書，雙方履行協議，公安機關不再進行處罰。二是調解不成立，調解無法達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應對違反治安管理行為人依法予以處罰。除這些法定程序外，目前治安調解缺乏監督是個立法漏洞，治安調解應納入行政復議和行政訴訟的范圍，通過行政復議和訴訟來加大對法定調解程序的監督力度。

（四）實現人民調解、行政調解和司法調解的有機結合和相互銜接

胡錦濤同志在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上，明確要求，要建立健全人民調解、司法調解、行政調解相結合的社會矛盾糾紛調處機制。這是我們黨立足于經濟轉軌、社會轉型時期的特殊國情，著眼于充分發揮我國的政治優勢，綜合分析我國經濟社會發展的階段性特征，全面把握我國矛盾糾紛的規律特點的基礎上提出來的，對于維護社會穩定、促進社會和諧，具有重大指導意義。實現人民調解、行政調解和司法調解有機結合和相互銜接，有利于整合各種社會資源，降低和節約司法成本；有利于把各種矛盾糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態；有利于充分發揮我國政治優勢，最大限度地緩解社會沖突、減少社會對立。為此，需要積極探索構建政府管理職能、司法保障力量與人民調解自治協調功能互補互動的調解機制。在堅持合法、自愿的前提下，按照先調解、后訴訟，在訴訟中先行調解的原則建立解決社會矛盾糾紛的相關制度。人民法院對有關的訴訟案件，先勸導當事人經人民調解或行政調解進行調解處理；對當事人不愿進行人民調解或行政調解的，人民法院應積極受理，并引導其進行司法調解。將人民調解、行政調解和司法調解貫穿解決矛盾糾紛的全過程，引導當事人協商和解。

治安調解制度是一項具有中國特色的法律制度，被西方國家譽為“東方一枝花”和“東方經驗”，但是現行治安調解制度也要與時俱進，開拓創新，深化改革，進一步完善相關立法，使治安調解制度在建設和諧社會中發揮更大的作用。