金融混業監管——大勢所趨

尹嬋娟　張　洋　宋學軍

[摘要]隨著銀行、證券、保險業務的逐步融合，交叉業務、金融衍生產品的不斷推陳出新，我國現行的分業監管體制的局限性日漸突出。通過試對比分析混業監管與分業監管，提出應當改革成混業監管模式將更好的適應混業經營、業務創新的需要，混業經營呼喚混業監管，將更有利于提高我國金融監管效率，防范和化解金融風險。

[關鍵詞]金融監管；混業經營；混業監管

[中圖分類號] F830.2［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] １６７３－０４６１（２００9）03－００87－０3

“天下大勢，分久必合，合久必分”，將這句話用在我國的金融監管制度變遷上可能是再確切不過了。對于我國的金融監管格局究竟應該是實行分業還是混業這一問題，各界人士曾在2002年初一度討論的沸沸揚揚，后來由于2003年銀行業的監管職能從中國人民銀行劃出，成立國務院直屬的中國銀行業監督管理委員會而暫時擱淺，而中國人民銀行建國50多年來的集貨幣政策銀行監管于一身的“大一統”時代也宣告結束。但是理論界關于金融分業監管與混業監管問題的討論卻始終沒有停止，特別是2008年5月9-10日在上海陸家嘴舉辦的首屆陸家嘴論壇上，更是將此問題再度推到了風口浪尖。

一、我國監管體制現狀和混業經營趨勢

關于金融混業監管分業監管問題，胡俞越、黃劍（2008-04-08）曾提出在保留現有“一行三會”的同時，設立一個新的機構來平衡調節各監管機構的功能和紛爭，而不是將現有的所有金融監管機構統一起來。但筆者認為如果保留原有的三個機構，再成立一個新的所謂平衡協調機構的話，勢必使處于監管位置的機構更多了，相應的政出多門，尋租行為，協調成本只能是更大，給被監管的金融機構增加負擔。趙林政、張寶東等（2001.9）認為應堅持目前分業監管的格局，同時加強三大監管主體定期會晤制度，就一些重大問題進行磋商。定期會晤固然是溝通意見，共享信息的良好渠道，但是無形中又會增加溝通的成本和相應的由會晤產生的一些列成本。就如同一些聯席會議制度，如果實質工作沒有改善，這種制度設立也會逐漸成為一種形式主義，也勢必浪費了更多的人力物力。分業監管混業監管各有利弊，只是各個國家和時期的不同而采取不同的監管手段。

回顧我國的監管體制改革，真正意義上的分業監管從1992年，中國證券監督管理委員會成立開始拉開帷幕。1998年，中國保險監督管理委員會成立，保險業、證券業與銀行業（由人民銀行實行銀行業監管）分業監管的體制基本確立。2003年 4月28日，中國銀行業監督管理委員會成立，標志著我國銀監會、證監會、保監會三足鼎立的分業監管體制全面確立。

分業監管的優勢在于專業性強，分工細，這是與分業經營的格局相聯的。但是同時也有著一定的弊端，如監管效率低，成本高。但是，近幾年隨著金融信息化、電子化、證券化和一體化的發展，混業經營成為了國際上各國金融業發展的基本模式。我國金融市場對世界開放的步伐逐步加快，分業經營的藩籬不斷被突破，不同種類金融機構業務的日益交叉，金融綜合經營、混業經營趨勢有所加快，金融監管也因金融業務出現綜合化、多元化趨勢而加以調整。隨著我國金融業的發展和金融業務的創新，這種交叉還會越來越多，越來越深化，在這種綜合經營的背景下，由于混業監管具有一致性和協調性，可以防止不同監管機構之間相互推卸責任，改變監管信息難以集中，監管重復與監管缺位并存的現狀，保證金融監管不存在“三不管”地帶，不留下空白與死角，發揮其整體功能，降低分業監管帶來的信息分享成本，提高金融監管效率。當前金融控股公司的形式已經強有力的說明了，混業經營的態勢已初露端倪，萌生壯大，這勢必拷問和預示著監管體制的混業時代是否應齊頭并進？金融創新和金融衍生產品的大發展讓分業監管已經力不從心。既然混業經營是大勢所趨，那么混業監管也一定是規律使然。

21世紀是一個凡事講求效率的時代,我國的金融監管能否發揮到最佳,將直接關系到我國金融的穩定和發展。隨著我國的入世，國內金融領域內嚴格分業經營的界限正逐漸被打破，銀行業務與證券、保險業務日益融為一體，國內的各金融企業也正在不斷進行業務的創新和相互交叉、滲透，整個金融業融合發展的趨勢已不可逆轉，這便意味著原來的監管以業務功能為依據分塊進行的分業監管模式，則越發顯得不合情理了。而改變這種固有的監管架構，轉而實行混業監管則可以增強其活性，提高監管效率。

金融業務綜合化、多元化意味著機構性監管不再行之有效，既監管當局不宜實行“人盯人”的機構性監管策略，而應按照金融業務的風險性實行功能性監管。如果仍采取分業監管，一項新的業務的推出往往需要經過多個部門的協調才能完成，從而發生較高的政策協調成本，將無法提高金融監管效率。同時，交叉業務的出現，既可導致監管重復，又可能出現監管缺位，致使金融監管效率低下，達不到監管目標。為了提高金融監管效率，增強金融業務競爭實力，混業監管是我國金融監管方式的必然選擇。

二、目前的分業監管的局限性

我國目前的分業的監管的體制在某種程度上和一則傳統的寓言故事不謀而合，一個和尚挑水喝，兩個和尚抬水喝，三個和尚會沒水喝。機構越多反而越互相推脫，如果只有一個監管機構，責任歸屬明晰了，自然監管效率會相應提高。因此，我國目前的分業監管格局存在著一些弊端和局限性。

第一、我國目前的分業監管體制不能實施對監管人的有效監督與監管，不利于提高金融監管效率。提高金融監管效率的要素之一是必須建立監督監管人的機構與機制, 監督機構代表金融消費部門對監管人實施監督，通過有效的制度建立，形成監管人的激勵與約束機制，提高監管效率。目前，我國人民銀行、證監會、保監會3家監管機構直接對國務院負責，沒有一家獨立機構對他們實施有效的監督和管理。尤其是對證券和保險市場的監管，不但不能提高監管效率，而且容易因為監管人與監管對象之間的利益關系，造成金融市場的不穩定，給投資者帶來損失。

第二、我國目前的分業監管體制形成監管缺位的弊端，不利于提高金融監管效率。以證券市場為例：目前，全國的證券監管機構只有36個，而全國的證券公司有90個，證券營業機構2,615個，境內A股上市公司達1，531家。也就是說，證券的監管機構只設到了省會中心城市，而證券業的營業機構及上市公司已發展到縣級城市，大量的監管對象處在監管“真空”狀態。試想一下，這樣的監管力量即使完成常規監管工作已很難，如何能提高監管效率。監管的缺位現象造成的證券公司違規及上市公司財務造假等違規事件經常發生。提高金融監管效率就意味著合理配置現有資源，用最小的成本，完成金融監管的任務，實現金融監管的目標。因此應當對分業監管的資源進行整合。

第三、我國目前分業監管體制造成監管信息系統分割，不能實現監管信息共享，降低了監管工作效率。金融監管信息系統的主要功能是：為金融監管提供連續、系統、動態的信息服務；通過信息共享制度，節省各監管部門監管信息的搜集成本，提高監管效率。現行分業監管過程中，大都采取機構性監管，實行業務審批制方式進行管理。但不同部門對交叉性業務的風險控制和管理意向又存在差異，就會產生較高的協調成本。我國目前的情況看，人民銀行、證監會、保監會“三權鼎立”，沒有建立信息共享制度，不但監管效率低，而且容易形成系統風險。

周小川曾說過，綜合化經營將按照業務進行監管，而不是依據主體來定。即“不是誰批準設立，就歸誰監管”，而是什么業務就歸什么部門監管。隨著我國不同種類金融機構業務的日益交叉與滲透，金融業混業經營趨勢將有所加快，只有實行混業的監管制度，才能提高我國金融監管效率，有效防范和化解金融風險。

三、混業監管有利于提高監管效率，適應混業經營的需要

目前對于混業經營的模式采用金融控股公司的形式這一嘗試，已基本得到學界和實務界的廣泛認可，但是對于就是監管的形式是采取分業還是混業一直沒有定論。混業政策方面也一直是猶抱琵琶半遮面。在筆者看來，當前只要各監管主體不是一個統一機構，利益分歧就在所難免，那么在涉及到部門利益的時候就會上演各種博弈行為，有的事情三家都搶著管，而有些則是歸屬不清、無人問津，造成監管真空。其實，不僅混業經營需要混業監管，即使是分業經營也應當實行混業監管，這樣不管是銀行、證券公司還是保險公司，他們任何經營行為、新業務的審批等都由一個監管部門來監管，也就不會出現重復監管現象，也不會出現有些新業務出臺時，居然分不清到底該由那個機構來監管的現象。

第一，實行混業監管可有效地節約金融監管成本。眾所周知，金融監管是要耗費資源的，也就是說金融監管的實施增加了監管者和被監管者的成本開支。混業監管，減少了監管機構的數目，不僅可以降低政府監管成本，還可以降低金融機構為應付金融監管檢查而重復付出的人力與物力。其一，可有效的節約監管成本。在監管內容類似的時候，可以降低分業監管帶來的信息分享成本；同時還可以充分利用人力資源，減少冗員所帶來的工作中相互推脫。從規模經濟的角度出發，機構數目越少，機構功能越完善，才越有利于節約成本，達到規模效益；而監管機構的數目過多，勢必增加監管的復雜性、不確定性和投入成本。另外，若監管對象只與一個監管機構打交道，也可以在一定程度上減少被監管者的成本開支。第二，混業監管可以采取最經濟和最有效的原則分配和使用監管資源，減少成本，從整體上對金融機構進行分析和評價，解決監管能力分散、監管機構盲目膨脹、監管資源浪費嚴重的現狀，實現低成本、高效率的金融監管。

第二、實行混業監管，有利于建立監管機構的信息交流和共享機制。可以及時通報從事綜合業務的金融機構內部管理和風險狀況，有效地防范金融風險，充分共享監管信息，提高金融監管效率。

第三，可以避免出現監督程序和管制力度的差別,表現出一致性和協調性。更有利于協調使用監管力量，協調采取監管措施，在職責明確固定的基礎上，對監管對象進行監管，同時也可以對于監管者的監管行為實行有效的再監管，從而防止各監管機構各自為政或發生事故的時候相互推卸責任。避免政出多門。混業監管將更有效地行使監管職責，并能及時了解不同業務內部潛在的風險狀況，避免因監管機構不同出現的監管程度和力度的差別。

第四，能夠盡可能消除監管死角，防止重復監管、交叉監管。從目前的情況看，我國的金融業是實行分業管理，分別由中央銀行、證監會、保監會三個機構分口管理，這種“三足鼎立”的監管格局，使銀行、證券、保險業的監管自成系統，工作中各司其職，條塊分割，跨業監管和三個部門之間的工作協調難，金融監管信息未能實現共享，監管的準確性、有效性也難以保障。同時，證監會、保監會在各地，尤其是州、地、市和縣一級對證券業和保險業的監管已經出現了斷檔，實際上處于央行與證監會、保監會三不管的真空狀態，這就為金融風險的形成埋下了隱患。

第五，有利于加強對混業經營集團的監管。采取混業監管，可以有效地對光大、中信等金融控股集團實行統一監管，避免金融監管中的政出多門，重復檢查造成的低效率監管，同時也在一定程度上避免了監管“真空”問題。有利于對混業經營的金融大財團進行監管。隨著國際金融業務發展趨勢的日趨明朗化，國內金融企業的金融創新也正在向混業方向發展，金融大財團，也就是我們所說的金融控股公司，它的出現更要求金融監管的統一化。由于大財團的業務范圍較廣，跨越銀行、證券和保險三大領域，因而難以想像把金融大財團的業務瓜分、然后每一塊由一個專業監管者來負責，這種方式談不上效率和效益。因為每一個監管者難免會不得全局發展的要領，而“只見樹木，不見森林”。

在金融全球化的背景下，我國面對著世界各國集銀行、保險、證券等金融業務于一身的金融巨頭的競爭，使分業經營模式面臨著挑戰。我國金融機構間的相互持股，證券公司、基金管理公司進入銀行間同業市場，儲蓄保險、股票抵押等業務的開展，商業銀行中間業務的大力推進，已經出現混業經營趨向。從金融分業到混業經營實際上是金融體系結構打破傳統行業分工模式，重新配置金融功能的結果，這種金融功能重新配置符合效率原則，推動金融體系不斷向高級化演進。那么，什么是這種趨勢下的最佳監管模式呢？應該說：金融機構多元化，金融自由化和金融創新的日益發展產生了混業監管的要求，為混業監管提供了業務基礎，所以我方認為無論是國際主流的混業經營還是日益模糊的分業經營都需要用混業監管來提高金融監管效率。我們不能用靜態的眼光看動態的發展，隨著我國監管人員素質的提高，金融法律的完善，監管經驗的豐富，我們相信，中國金融業必將立足于世界，讓我們迎接中國金融業更加美好的明天！

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Unification of Financial Sector Supervision-the Inevitable Trend

Yin Chanjuan，Zhang Yang，Song Xuejun

(Central University of Finance and Economics,Beijing100082,China)

Abstract: With banking, insurance and securities sectors becoming increasingly interlinked, an appropriate regulatory and supervisory set-up to deal with the specific risks they raise is required. This paper compares the separate supervision with the unification of financial sector supervision, drawing a conclusion that unifying financial sector supervision can improve the efficiency and effectiveness of regulation in certain circumstances.

Key words: financial supervision；mixed financial business；unification supervision

（責任編輯：張丹郁）