我國職業院校創業教育發展中的政策問題與對策分析

摘要：文章以大量實證調研為基礎，從政府、行業和學校三維視角考察了我國職業院校創業教育中的政策問題，并提出以下四點建議：一是完善有關職業院校創業教育的政策法律體系；二是改善創業環境，構建創業型經濟；三是通過政策手段與措施，提高行業、企業和社區對職業院校創業教育的參與度；四是通過政策手段與措施，促使職業院校向創業型學校轉型。

關鍵詞：職業院校；創業教育；政策問題

課題項目：本文系中國職業技術教育學會2007-2008年度科研規劃課題《職業教育為建設創新型國家戰略服務的政策保障研究》（編號：100321）的部分研究成果。

作者簡介：段素菊（1968-），女，河北保定人，北京聯合大學師范學院副研究員，教育學博士，主要從事教育政策與法規、職業教育等領域的研究。

中圖分類號：Ｇ７１０文獻標識碼：Ａ文章編號：1001-7518（2009）07-0012-04

2007年6月至2008年6月，筆者組織的課題組以職業技術教育學會項目為依托，就職業院校創業教育問題對我國河北、北京等省市的職業院校及其主管部門進行了實證調研。通過近一年的調研，我們感觸頗深。盡管近年來政府出臺了系列支持、引導大學生包括職校生創業的政策措施，但是這些政策由于各種原因并沒有在實踐中得到很好的落實，尤其是沒有得到學校的積極響應，甚至許多職業院校仍保持著零創業教育的現狀。這與中央政府的精神以及學生的需求形成了很不和諧的局面。可以想象，一個不認同創業與創業教育的老師和校長怎么能去培養具有創造力的學生，而一個不懂得創造、不會創造的學生如何在社會上求生存，同樣一個不懂得創造、不會創造的企業團隊如何在市場上求發展。

眾所周知，美國之所以經濟持續增強，就是因為美國掀起一個又一個創業浪潮和創業革命，而且美國從管理型經濟向創業型經濟轉型了。在美國，創業實際是一個開拓能力，是一種生活態度。因此所有的學生，不管他是就業、創業還是根本不創業，他都應該接受創業教育。與國外發達國家相比，我國的創業教育現狀的確令人擔憂。

創業與創業教育能否有效開展，不僅僅取決于全民的素質與努力，還取決于整個社會的創業環境與制度是否完善。因此，我們認為有必要從制度與政策層面認真探討我國目前創業教育發展中的影響因素以及未來的發展路徑。

一、我國職業院校創業教育發展中的政策問題

調研發現，目前，我國職業院校創業教育活動至少受到如下制度性的障礙。

（一）創業教育政策法律體系不健全

根據創業教育納入國民教育體系和終身教育體系的基本要求和目標，政府必須建立與之相配套的政策法制體系，這是創業教育發展的基礎條件。我國目前的創業教育政策法制體系建設處于初始狀態，主要表現為：

1.缺乏法律依據

我國的《教育法》、《義務教育法》、《高等教育法》、《職業教育法》等教育法律，都沒有對創業教育的問題予以明確；國家有關部門近十年來發布的一些文件，如《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》、《面向21世紀教育振興行動計劃》、《關于制定中等職業學校教學計劃的原則意見》、《關于中等職業學校德育課程設置與教學安排的意見》等，雖然都從不同角度提出要加強創業教育，培養創業能力，但是因為沒有根本法律依據，都未對創業教育組織管理、學科建設、課程體系、教材體系、師資隊伍、教學模式、教學方法、相應標準體系、實踐教學、教學監控體系等具體實施問題作出明確規定。而國外，美國于1974年通過了《生計教育法》。到１９世紀７０年代中期，生計教育運動已經在美國相當普遍，美元的大量投入，課程的重新設置，項目的廣泛進行，一切旨在達到“能使公民適應變化所需要的技術、知識和態度，從而使我們的社會不僅能夠繼續生存，而且能夠繁榮昌盛”。隨后，1994年美國國會又通過《從學校到工作機會法》，對創業教育予以完善，規定各行業部門要負責給學生提供延伸學習的機會，如提供合作學習課程，向高中學生提供實習職位等。{1}日本二戰后制定了《職業安定法》、《學校教育法》。1958年，日本文部省將中學的升學指導和職業指導明確改稱為“出路指導”，從而強化對學生創業能力的培養。{2}

2.宏觀政策與微觀措施不配套

調研發現，雖然中央出臺了諸多大學生包括職校生創業優惠政策，但在具體的執行過程中，往往因缺乏具體操作細則而難以落實，或者因市場不完善而得不到有效執行。以北京市為例，據調查，北京市教委的多個文件都規定了關于創業教育的內容，如《北京市教育委員會辦公室關于轉發教育部全面推進素質教育深化中等職業教育教學改革意見和制定中等職業學校教學計劃原則意見的通知》（2000）3號）文件第八條規定：加強實踐教學，提高學生職業能力和創業能力。“要創造條件培養學生的經營能力方面的課程”；市教委京教職辦（2000）004號文件，規定開設創業教育課；《北京市教育委員會關于進一步加強中等職業學校創業教育課教學工作的通知》（京教職成（2002）8號），提出進一步加強對創業教育課程的管理工作。但是在最關鍵的資金分配問題上卻找不到具體的實施辦法，這是因為按規定，教委職成處有專項的實訓設備經費即針對硬件的經費，創業教育屬于軟件建設，沒有測評因此沒有專項經費。{3}

此外，統計數據表明，2007年，我國大學畢業生直接自主創業者僅為全部畢業生的0．26％。即使是在浙江這個創業大省，2003年大學畢業生直接創業者僅22人，2004年292人，2005年也剛過2000人。{4}大學生自主創業成功率為1％—3％。大學生在創業過程中普遍會遇到銀行貸款申請難、手續復雜等問題。{5}大學生全真環境下創業是實施創業教育的有效載體，大學生創業比例低與成功率低是當前我國創業教育政策環境不完善的重要體現。

（二）行業、企業、社區與職業院校的合作程度不高

創業教育能教給學生的主要是捕捉機會的眼光和組織資源的能力，提供企業快速、高效發展的動力，是一種實踐能力的培養。因此，它的實施離不開企業、行業和社區的參與與合作。但是遺憾的是，我國目前行業、企業、社區與職業院校的合作程度并不高。據調查，職業院校創業教育的總趨勢是：短期內創業教育不會被中職接受，原因在于一是社會環境不具備；二是家長不引導、不支持。企業與行業也沒有參與職業院校創業教育的教學計劃的制定工作。職業院校與企業的合作有難度，一是從國家層面來看，政府在與企業聯系方面無所作為，法律層面沒有明確規定；二是企業積極性不高，目前基本靠學校自己聯系。{6}

（三）職業院校創業型文化氛圍不夠

創業型文化同時從三個層面發生效用，即企業文化、創業社區文化和社會商業文化。知識型創新企業的企業文化，帶有濃厚的校園文化色彩，鼓勵創新，勇于冒險，具有良好的團隊創業精神和學習精神；創業社區文化，則依托于各種中介服務活動、正式的公司中介或非正式組織，是校園文化與市場經濟連接的樞紐，為創業活動提供專業的服務支持，也對創業者起著相對的保護作用（這一點對于國內的創業者來說應該具有更加重要的意義）；社會商業文化，則依托于區域的或全球的產品/服務/資本/人才市場而建立，其中包括對誠信的倡導，對創業失敗的寬容，多贏的商業合作與競爭，以及面向全球市場的開放觀念等。{7}創業型文化氛圍是學校自主發展程度的重要體現，對學生創業教育和學校的發展起著意想不到的作用。創業型的文化氛圍不是簡單的行政命令就能做到和做好的，它需要領導成員和管理者通過自己的影響力進行合理引導，揚善去惡，促進其發展過程。從被訪的樣本學校來看，職業院校創業型文化氛圍不夠。

二、我國職業院校創業教育發展的若干政策建議

基于以上調研與思考，我們對當前我國職業院校創業教育政策構建問題提出以下不成熟建議：

（一）完善有關職業院校創業教育的政策法律體系

1.修訂原有法律。教育部2008年工作要點提出，加快起草修訂《學校法》、《終身學習法》、《職業教育法》、《學前教育法》和《學位法》工作進程，不斷提高教育立法質量。根據這個工作部署，可以探討通過修訂原有法律，加入創業教育專門條款，來解決創業教育法制建設的問題。

2.制定專門法律。鑒于立法工作的時效性和工作難度，可以考慮根據上位教育法律和《就業促進法》，制訂《創業教育促進條例》，通過國務院頒布。

3.根據創業教育的相關條款出臺相應的政策措施，至少明確以下四個部分：

其一，職業院校創業教育的管理服務體系。從創業教育體系的構成和實施管理來說，必須建立全國性的創業教育組織和相應工作網絡。一是教育部等官方部門應聯合起來建立官方創業教育組織，二是有影響力的人民團體，如中華職業教育社和民主黨派等組織應該聯合起來，發揮黨和政府的參謀助手作用，為國分憂，為民解難，成立創業教育組織。

其二，職業院校創業教育課程、教學體系。目前職業院校創業教育課程大多屬于“職業規劃”、“就業指導”系列，沒有形成獨立的創業課程和系統的創業課程群。根據職業教育的分類，制訂不同的課程體系、教材體系、師資隊伍體系、專業體系、教學模式體系、教學方法體系、相應標準體系、實驗孵化體系（實踐教學）、教學監控體系，從而完善職業院校創業教育學科建設。職業資格證書開發部門可以探討創業能力和創業指導職業的開發、培訓工作。

其三，職業院校創業教育質量評價體系。應包括兩個部分，一是面對創業教育科學學科和專業，獨立建立評價指標體系和評價方法；二是不同職業教育類型已有評價指標體系的完善。

其四，職業院校創業教育的科研體系。加強創業教育的科研，要建立面向創業科學的創業教育科學學科和專業體系，并形成由專業化的國家級科研機構、地方科研機構、高校科研機構、民間科研機構和科研項目、科研經費、科研隊伍構成的科研工作網絡和高級人才培養體系。{8}

此外，教育部應協同各職能部門出臺相應的實施辦法,盡快落實大學生包括職校生創業優惠政策。

（二）改善創業環境，構建創業型經濟

創業教育實際是通過教育，讓學生學會利用環境，抓住機會，發展自己。因而事實上，社會的創業環境本身作為一種潛課程，對學生的價值觀的發展起著重要的引導作用。基于此，越來越多的政府開始關注建立所謂的“創業型經濟”，采取有效的政策來鼓勵創業活動。荷蘭政府在1999年就制定了創業政策，而且實施相當成功。2000年芬蘭政府發起了一個多部門參與的創業項目。英國政府更是制定一系列政策，促使英國成為世界最佳創業地之一。愛爾蘭關注技術創業者。澳大利亞開展了一個“促進青年創業者”項目，作為“支持澳大利亞國家能力建設的重要一步”。

我國的創業環境總體上朝著良性方向發展。如自1994年以來，我國創業投資的總量和增量都呈正增長趨勢發展（見表1）。這與我國近年來對中小企業在稅收和投資方面均給予了一定的優惠政策有關，但也存在不少問題。如根據國家工商總局的數據表明，1999年我國實有個體工商戶3169萬戶，到了2004年，這一數字下降為2350萬戶，6年間凈“縮水”810萬戶，平均每年減少135萬戶。國家工商總局的另一組數據顯示，截至2005年底，全國內資企業實有350萬戶，比上年凈減少30.1萬戶，下降7.9％。在我國，一些小企業歷經坎坷成立了，在經營過程中要面對的是33％的所得稅、增值稅、營業稅和各種附加稅，以及工商管理費、市場管理費、年檢費和質量檢驗費等等。而且，新勞動法的立法取向也主要是保護勞動者，而對中小企業的發展過程中所遇到的各種風險防范幾乎沒有涉及。個體工商戶是許多創業企業的起點，他們的大量消亡，是當前我國創業環境不完善的重要體現。法律的缺位與市場競爭的不完善，導致創業企業舉步維艱。{9}

因此，政府應該出臺系列措施，減少創業障礙，改善創業環境，促進創業活動。就個人而言，政府應該建立完善的法律制度和協調的管理體系，簡化創業所需的程序，減少進入管制，提高政府效率，從而降低創業成本，提高個人創業的積極性。就企業而言，政府制定創業政策的著力點應放在減少企業的行政管理負擔、制定合理的稅收政策、設法籌集創業投資資金以及法律風險的防范上。

（三）通過政策手段與措施，提高行業、企業和社區對職業院校創業教育的參與度

職業教育與創業教育具有很強的行業性、實踐性和社會性的特點，客觀上要求必須有行業、企業以及社區的參與。因此，西方發達國家的行業、企業在職業教育領域中一直發揮著極其重要的作用。以德國為例，我們從目前負責德國職業教育的最大的中介性組織德國工商總會的組織體系與功能可見一斑。

德國工商總會(簡稱IHK)是82個獨立的德國工商會(簡稱ＺHK)的行政聯合機構。根據德國有關法律規定，所有德國境內企業（手工業者、自由職業者及農業加工業除外）均必須加入德國工商會。德國工商總會是三百萬德國企業的最高發言人。在德國每個州都有一個ZHK，每個都是獨立的，工商協會議會負責全國的統籌。根據企業類型的不同，有些是法定加入，有些是自愿加入。

由德國工商總會委派的駐外機構（AHK）遍布全球。到目前為止，已在70多個國家設立了110個代表處或駐外商會，共有職員1，200多名。德國工商總會在中國境內共有四個代表處(AHK)，分別位于香港、上海、廣州和北京。AHK的重要任務，一是協助德國中小企業進入中國市場，二是為中國企業在德國建立貿易關系牽線搭橋。

德國工商總會在職業教育領域的作用：

1.作為企業、學校與學生的中介與橋梁

企業——學校——學生，IHK為第四角色。如企業與學生簽訂合同時，ZHK負責審查企業的資質以及條款是否公平、公正。

一般而言，學生去學校參加一定課程，企業負責一定費用，學生將來為企業服務。

2.組織考試并頒發職業資格證書

“雙軌制”職業教育考試的組織和管理與培訓機構無關，是由相對獨立的機構負責完成的。國家通過頒布《職業培訓條例》，規定每一職業考試的最低標準，但不直接負責具體考試。考試嚴格按照法律規定進行。與此有關的重要法規有：《職業教育法》、《手工業條例》、《職業培訓條例》和《標準考試條例》。《職業教育法》規定，各類行業協會負責組織和實施本行業職業培訓的考試并頒發職業資格證書。

ZHK有自己教育學院，組織考試委員會，負責考試。考試委員會由全國企業、職業學校一線人員組成，通常情況下由幾個人來出題、選題，過程都是密封的，不可能泄漏，每個環節都不可作弊，因此含金量很高。

3.規定課程、修業年限、畢業標準

德國企業很重視自己的后備力量。IHK根據行業特點，制定企業、學校的培訓內容、修業年限、每門課的具體章節內容、不同專業的考試時間、畢業標準等。

4.提供其他教育服務

IHK為會員提供各種服務，包括提供其所有培訓活動領域的信息、建議和協調活動。根據總會章程，IHK的功能主要是協商和解決其會員普遍關心的教育重要問題，只要這些問題不超出其行業或地區范圍。但IHK一般不直接參與集體談判。{10}