我國巨災保險保障體系在巨災風險管理中脆弱成因的分析

陽玉浪

摘要：從我國巨災頻發的現狀、我國巨災保險制度的歷史演進，以及取得的階段性成效分析我國巨災保險供求矛盾，尤其是對需求不旺、供給失衡的分析，探討我國巨災保險保障機制建立中的體制問題和社會認識問題。

關鍵詞：巨災風險管理保險保障體系成因

中圖分類號：F840.64文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-010-02

巨災風險一般是指突發的、無法預料的、無法避免的，可能給人類社會造成巨大經濟損失和嚴重人員傷亡的災害事故，諸如地震、洪水、熱帶氣旋等引起的不確定事件。巨災風險從定義上講是一個模糊概念，保險界目前對其沒有統一的定義。在實務中，通常的做法是各個國家根據本國的實際情況，在不同歷史時期對其進行不同的定義和劃分。因此，巨災風險本身就是一個發展的概念。美國保險服務局在不同時期對巨災有不同的定義：在1983年前，巨災為超過100萬美元的被保險損失；1983年后，增加為500萬美元；1997年1月1日后，巨變被定義為引起至少2500萬美元被保險財產頓失并影響許多財產和意外險保戶和保險公司的事件。不管如何界定，巨災在不斷地逼近或侵擾我們這個世界。

一、巨災對我國的影響

1，巨災頻發。我國是世界上自然災害最嚴重的少數國家之一，災害種類多、發生頻率高、分布地域廣、造成損失大。素有“三歲一饑，六歲一裹，十二歲一荒”之說。自公元前206年至1949年的2155年中，共發生水災1029次，較大的旱災1056次。幾乎水旱災害年年有之，死亡萬人以上的災害10－20年出現一次。近40多年來。平均每年出現旱災7.5次，洪澇災害5.8次，臺風6 9次，遠遠超過世界的平均額度。全國約有70％以上的大城市、一半以上的人口和55％的國民經濟收入分布在氣象災害、海洋災害、洪水災害、地震和平原地質災害嚴重的沿海地區和平原地區，而且在這些地區的人口密度和總量以及經濟價值還保持快速增長的趨勢，因此，災害損失暴露非常巨大。據聯合國有關統計資料顯示，20世紀我國六級以上的破壞性地震650多次，全球54次最嚴重的自然災害中，發生在我國的就有8次。進入21世紀。極端災害性天氣不斷侵擾我國，2004年浙江發生“云娜”臺風，2005年8月“麥莎”臺風波及上海、江蘇、浙江、安徽、山東等省市，2006年是1998年我國發生特大洪水以來遭受自然災害最為嚴重的一年，臺風“珍珠”、“碧利斯”、“格美”、“派比安”、“桑美”、“寶霞”相繼橫掃東南沿海及江西、湖南、安徽等省份，2008年年初爆發波及21省50年不遇冰雪災害，5月又發生震驚世界的汶川大地震。

2、巨災損失。20世紀我國遭受自然災害的損失當教地震、洪水、臺風帶來的損失最為慘重。僅以地震為例，造成數億人受傷，59萬人死亡。經濟損失達數千億元。接1990年不變價格計算，自然災害造成的年均直接經濟損失為：20世紀50年代480億元，60年代570億元，70年代590億元，80年代690億元，進入90年代后，年均已經超過1000億元。僅1998年自然災害造成的經濟損失高速3000億元。2004年僅浙江“云娜”臺風就造成164人傷亡，4000人受傷，經濟損失高達181億元。2005年8月，“麥莎”臺風受災人口2931.2萬人，直接經濟損失168.4億元，2005年臺風給浙江造成損失286，81億元，2005年緊急安置災民是一般年份的10倍。2006年特大洪水造成直接經濟損失2484億元。2008年低溫雨雪冰凍災害造成21個省(區、市、兵團)不同程度受災，因突死亡107人。失蹤8人，農作物受災面積1.77億畝，絕收2530畝；森林受損面積近2.6億畝；倒塌房屋35.4萬問，直接經濟損失1111億元人民幣。四川汶川大地震傷亡8.7萬人，經濟損失迭8451億元。而且所有受災地區交通、通訊、電力、供水、水利等基礎設施均受到無法進行數量統計的破壞，這不但影響了災區當下的生活安排，對災后重建的制約亦異常深遠。

二、我國應對巨災的主要措施

1、緊急應急機制。我國應急救援體系舉足輕重。在美國“9.11”事件及2003年SARS公共衛生突發事件后，國家高度重視應對自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等方面的社會應急救援體系建設。成立了國務院直接領導的國家安全生產監督管理總局，國務院還籌建了國家突發公共事件應急委員會。根據我國實際，出臺了《國家自然災害救助應惠預案》，按突發公共事件的不同類別，專門明確了由中央和國務院領導直接負責領導的幾類主要事件的應急處理、調查。為做好應急救援體制建設，國家還要求各級政府和各部門、各行業從人力、物力、財力等方面加大投入，使我國在應急救援管理體制方面建立健全了一套集中統一、政令暢通、反應快速、處置及時、行之有效的應急救援體系。從國內形勢看，頻發的巨災也促使應急救援體系基本做到了統一領導、分級管理，條塊結合、以塊為主。結構完整、功能全面，職責明確、規范有序，反應靈教、運轉高效，整合資源、信息共享。軍民結合與公眾拳與，明確了災害事件發生、報警、響應、結束、善后處王等環節的主管部門與協作部門及其職責，為巨競減損救援發揮了主導作用。

2、政府救濟機制。對于國內這些集中發生的巨大災害事故，目前主要由國家民政、地震、防汛抗旱等部門負責防災減災任務，巨災風險的災區重建也基本是靠政府補貼和社會捐蠟，政府財政承擔了最主要的賑災重建任務，從國內2000年的數據來看，災害損失占到了國民生產總值的3％-6％。2005年中央財政投入87億元作為災后安置重建補助，財政補貼占當年自然災損的4.26％。2008年汶川地震國家制定了災后恢復重建總體規劃，中央財政資金下撥700個億。其它來源，包括地方財政、對口支援、社會募集、資本市場融資、國內銀行貸款、國際組織貸款、城鄉居民自有和自籌資金、企業自有和自籌資金、創新融資以及其他等多種渠道籌措，為恢復重建工作順利開展提供資金保障，政府又一次成了救災保障的主力。

3、保險補充機制。眾所周知。對于巨災風險來說，光有應急機制和救濟體系是不夠的，單純依靠財政補償也難以應對日益嚴重的巨兜風險，財政實際用于巨災補償的支出占實際損失的比例相對較低。上世紀80年代，國家財政提供的自然災害救濟款平均每年只有9.35億元，相當于災害損失的1.35％。到了90年代。財政提供的自然災害救濟款平均每年18億元左右，相當于災害損失的1.8％左右。隨著經濟社會的發展，災害事故發生頻率的增加，這種依靠政府財政救濟轉移巨變風險的作用越來她有限度。將保險納入巨災風險防范和保障體系中，共同化解巨災帶來的各種經濟、

政治及人員生存的風險是今后的發展方向。只是當下保險保障機制所發揮的作用僅僅表現在：快速應急反應、履行保險合同、開展公益活動等方面，經濟補償在普遍對巨災風險認識不足、巨災保險市場發育不成熟的情況下。顯得微不足道。以2008年年初雪災保險賠付為例，造成的相關經濟損失超過了千億，截至當年2月，保險業賠款僅超16億元，估計最終賠款額只占總經濟損失的2％～3％。因此，在化解巨災風險過程中，還只是一種有益補充。

三、我國巨災保險體系演進及成效

1、我國巨變保險體系的演進。我國的巨突保險制度的建設與發展大致可以分為兩個階段：第一階段，在新中國成立之后，1951年中央人民政府政務院作出了《關于實行國家機關、國營企業、合作社財產強制保險及旅客強制保險的決定》，在中國人民保險公司的具體推動下，到1952年底，國家機關、國營企業、合作社的財產絕大多數都辦理了保險，而這些保險的責任范圍中已包括了地震等巨災風險。同時，為了保障農業生產安全，在我國的一些省份，還開展了以大牲畜和農作物為對象的農業保險，為農業生產提供了巨災風險保障。但是，由于歷史原因，到了1959年我國全面停辦了國內保險業務。第二階段，改革開放以來，1979年國務院決定逐步恢復國內保險業務，從1980年－1995年是我國巨災保險的恢復時期。在這個時期針對我國企事業單位的財產保險、機動車輛保險、船舶保險、貨物運輸保險的責任范圍均包含了洪水、地震等巨災風險。居民家庭財產保險的保障范圍中也包括了各類巨災風險。另外，在這個時期，我國的農業保險也得到了快速的發展，為農業生產的巨災風險提供了保障。因此。從這個時期的保險供給看。巨災保險的體系建設已經初步完善。但從1995年開始，我國保險行業監督管理機構從控制和防范保險公司經營風險的角度出發，要求保險公司停辦地震保險，因此，我國保險業提供的各類企業財產保險和家庭財產保險中均將地震風險列為除外責任，巨災保險制度的建設遭遇新的危機。

2、我國巨災保險體系取得的階段性成效。從巨災保險制度在我國發展的歷史進程可以看出，中國特色的巨災保險體系初步確立。首先，它伴隨著新中國各項國民經濟體系的建立而建立，為中國的社會主義革命和建設以及加強與當時的社會主義國家的經濟往來，提供了相應的保險保障。其次，它促進了改革開放。民族保險業的恢復和發展是與國家實行對外開放同步而行的。保險主體由中國人民保險公司一家統攬，發展到如今100多家主體，既是中國特色社會主義建設的需要。更是參與經濟全球化需要。既是國家產業結構調整與升級的需要，更是國內企業走出國門的需要。巨災保險制度的發展，從某種程度上。促進了第一產業的安全需求，保障了第二產業的安全生產，據統計，目前。全國獨立工業企業都參加了各類財產保險。在幾次大的自然災害事故中，保險發揮了積極的補償作用。再次，豐富了巨災保險經驗。推廣了巨災商業保險的產品，推動了商業保險意識的培養和市場需求的激發，參與了社會防災減災體系的建立，特別是黨的十六大以來，構建社會主義和諧社會理論的確立，進一步完善了商業巨災保險參與社會管理功能體系。同時，巨災保險制度的發展為保險監管體系的建立奠定了堅實基礎。

由此可見，保險的巨走作用毋客置疑。關鍵是如何理清思路、找準癥結，化解供需矛盾，進一步完善和健全巨災保險體系，充分發揮并挖掘保險保障體系的巨大潛能。

四、我國巨災保險體系脆弱成因分析

保險在成熟的市場經濟社會，風險防護屏障應該依次是個人和企業自身、保險、社會援助，最后才是政府，政府的角色是風險的最后承擔者，大量的損失應該用市場化經濟手段轉向保險公司。用市場行為取代行政行為，以期效率更高，效果更好。但是我國巨災保險體系作為社會發展的穩定器、助推器效用卻顯脆弱、滯后，這一方面反映經濟市場的不成熟，另一方面則是：

1、政府在賑災減災中的角色定位過于顯赫。長期計劃經濟體制下形成的政府包辦。在賑災減災工作中尤為突出，從而沒有探討和完善賑災減災體系。這種政府救濟為主的救濟體制，不但加重各級財政負擔，滋生民眾依賴心理，還削弱防災減損意識，甚至導致出現夸大災難，故意增加損失的道德風險等。但巨災損失的特性決定了其時社會造成嚴重影響，需要動用全社會力量綜合解決。亟需轉變以往的巨災應對策略，即政府從災害的事后補償轉變為事前預防事中應急管理和事后補償并重，從注重工程手段(建壩、修水庫)轉向非工程手段(或二者結合)，從單一的巨災補償機制轉向注重災害全過程、多因素整體性補償機制轉變。

2、對巨災風險危害的認識存在偏差。從歷年巨災賠付狀況來看，社會群體和個人對于巨災風險的危害認識顯然不足，總認為巨災周期長，與自己的關系不大。還有一些人將解決巨災風險的希望建立在國家和社會的救濟上。通過對1998年長江特大洪水的損失情況分析，這方面問題非常突出，當年水災造成的損失為2484億元，保險公司的賠償僅為30億元，大約是社會總損失的1％。遠不及發達國家一次巨災損失中保險賠償達30％－50％的比例。湖南衡陽2003年11月3日特大火災事故中，也只有一戶居民投保了家庭財產保險。重慶開縣2003年12月23日天然氣井噴事故中，保險賠償僅及直接經濟損失的0.1％。

3、對巨災保險體系的建設缺乏系統研究和整體規劃。我國巨災保險研究更多的是針對國外的體系和經驗，缺乏對我國具體情況的實證性研究。同時，建立巨災保險制度體系是一個系統工程，需要國家有一個整體的思路和長遠的規劃，這樣才能協調各方力量，共同推動。

4、對巨災保險體系建立的認識存在誤區。一些部門和人士簡單地認為巨災保險就是商業保險，因此，巨災保險制度的建設就是保險監督管理機構和保險公司的事，其實不然，任何一個國家的巨災保險制度都需要政府的重視和投入。在巨災風險分散機制的建立上，需要政府支持，更需要政府作為再保險人加大時巨災保險的投入。而中國再保險市場僅占全球再保險市場份額的0.1％。成為制約商業巨災保險發展的瓶頸。

5、與巨災保險體系息息相關的金融體制改革滯后。巨災保險保障需要資本市場的支持，金融體制改革滯后在一定程度上制約了巨突保險制度建設的步伐，現代巨災風險管理在很大程度上依賴于金融創新。如巨災風險證券化技術。我國的金融體制改革與監管水平還遠不能適應這方面的需要。

6、保險意識和巨災保險產品供給有待加強和完善。我國巨災保險體系建設的一個關鍵問題是解決全社會的保險意識，即自覺接收保險制度，主動購買保險。目前，我國巨災保險體系的建設雖然遇到了一些困難，但也并不像有些學者批評的：“我國巨災保險產品供給屬于一片空白”。筆者認為。這種說法是不全面的。在我國的巨災保險制度建設過程中，產品方面的因素固然存在，但更重要的是保險意識的推廣和普及。從商品的角度看，在我國保險行業提供的大多數保險產品的責任范圍中是包括了地震等巨災風險的，如工程保險、船舶保險、飛機保險、貨物運輸保險以及各類人身保險。而其他巨災風險，如洪水、臺風等一直是各類保險產品的承保風險。只是針對企業各類財產的保險和針對居民家庭財產的保險不能提供地震保障。

責編：賈偉