建立有利于農業工業化發展的城鄉統籌化管理制度

肖萬春

摘要：農業工業化是農業與現代工業技術相結合，使農業產業鏈得以不斷延長的過程。農業工業化發展是以城鄉資源的融合尤其是城鄉勞動力的融合為前提的，要促進農業工業化發展，必須加快建設城鄉一體化管理制度。一是進一步完善教育制度，為農業工業化提供人才支撐；二是逐步建立適應農業工業化發展的城鄉一體化的社會保障、戶籍和就業制度；三是建立促進農業工業化發展的政績考評制度；四是建立有效促進涉農產業協調發展的綜合一體化管理制度；五是建立有利于農業工業化發展的農村土地管理制度。

關鍵詞：農業工業化城鄉統籌制度創新

中圖分類號：F320-3文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-021-02

農業工業化是農業與現代工業技術相結合，使農業產業鏈得以不斷延長的過程，有利于提高農產品商品率、創造新的市場賣點。農業工業化發展是以城鄉資源的融合尤其是城鄉勞動力的融合為前提的，從一定意義上說。沒有城鄉人口和勞動力的自由流動和自由遷徙，就沒有農業工業化的發展。因此，要促進農業工業化發展，必須加快建設城鄉一體化管理制度。

一、進一步完善教育制度，為農業工業化提供人才支持

一是實行中央、省、市、縣按財政收入分享比例分攤農村義務教育經費，加大中央財政對貧困家庭小學教育的轉移支付力度。

二是重新核定農村中小學公用經費的最低支出水平，設立農村中小學?；▽？睢Ｖ醒搿⑹?、市、縣要將農村中小學校舍必需的建設與維修納入各級政府的基建計劃。設立農村中小學?；▽？睢亩纬梢环N有效的投入保障機制。

三是建立起防止農村貧困生因貧輟學的財政轉移支付制度。在對農村接受九年制義務教育的學生免收學雜費的基礎上，逐步把高中納入義務制教育，逐步實行義務教育階段全免費提供教科書的制度，所需資金由中央和省級財政統籌解決。

四是調整農村中小學校布局，學生實行住宿制。實施農村義務教育事業費和基本建設投資，由國務院和各級政府負責籌措予以保證。學生實行住宿制后生活費用自理，國家和政府要承擔其學習、住宿費用。對貧困學生給予補貼。

五是改革農村基礎教育辦學模式。將普通教育和職業教育結合起來。應根據當地實際情況。靈活地選擇結合模式，在抓好基礎教育的同時，有計劃地開展勞技教育和實用技術技能培訓，使文化教育和職業教育同步進行。具備條件的農村初高中。要結合當地實際，將新增勞動力培訓作為學校的重要工作內容。政府要支持各類職業技術學校、成人學校擴大農村招生和培訓規模，積極開展農民工特別是返，農民工的職業技能培訓，提高農村勞動力轉移就業的能力。

二、逐步建立適應農業工業化發展的城鄉一體化的社會保障、戶籍和就業制度

1、推動城鄉社會保障制度一體化。當前改革的重點是：一要建立完善全國性的農民工社會保障轉移支付制度，逐步把農民工納入城鎮社會保障體系中。對于一部分已經具有穩定職業，而且企業已經為其按照城鎮職工標準交納了“三險”的農民合同工，應將他們納入到城鎮社會保障體系中，實現農民工合同工與城鎮職工社會保障并軌。對于各類在集體企業、鄉鎮企業和私營企業中就業的農民工?？梢园凑铡暗退?、廣覆蓋”的原則，適當降低社會保障體系的進入門檻，簡化程序，財政可以采取給予補貼的方式，鼓勵企業為農民工投保。對在城鎮經商、開出租車及從事其他工作的自由職業者，應鼓勵他們以個人身份加入到城鎮社會保障體系中。二要加快失地農民的土地換保障制度建設。對因征地而失去土地的農民，將逐步納入城鎮社會保障體系，資金的籌集采取個人、集體、政府三方負擔的原則。適當提高農轉居人員的就業安置補償金。農村集體經濟組織應從土地補償金中拿出一部分給予適當補助。政府收取的土地出讓金中也應包括用于農轉居人員的社會保險專項基金。今后在進行農村土地征用時，應當按照一定的比例為農民留出部分集體建設用地。建立征地留用地制度，允許農民進行建設，用于出租、八股等，進行留地安置，使農民從出租物業和股份分紅中獲得穩定收入，享受土地增值的收益，為失去土地的農民提供長遠的收益。三要在完善農村新型合作醫療制度的基礎上要加快農村社會養老保險制度改革。在當前轉型期，建議逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉變為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地+個人賬戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障功能逐步退出，即將“承包地+個人賬戶”的雙重保障體制向單純的“個人賬戶”式的社會保障制度轉化，還土地以正常的生產要素性質，盡可能地發揮土地的經濟功能，實現農村社會保障社會化。

2、逐步實行自由遷徙的戶籍居住地管理制度。實現統一的居民戶籍登記制度，確定以身份證為重要內容的居住地管理制，增添身份證包含的內容，如設立指紋、簽字等具有個性化特征的屬性，取消現有的城鄉分割的戶籍管理制，逐步實行自由遷徙制度。嚴格禁止對進入城鎮落戶的農民收取或變相收取各項費用，降低農民進城“門檻”。承認農民工的市民地位。

3、建立城鄉統一的就業制度。國家應在政策上和體制上進行變革，廢除各種阻礙農民非農化就業的政策和體制，按照市場經濟原則，建立城，統一的勞動力就業市場，加快從歧視性的地方就業規定向公平競爭的就業政策轉變。要以技能作為選擇條件，實行本地和外地人員平等的用工政策，用工條件中禁止使用限制戶口的歧視性文字。農民工按標準享有用人單位的福利政策，實現“同工同酬”。堅決取消人為原因形成的農民工子女入學、就業以及參加養老、醫療、保險等方面的差異。

三、建立促進農業工業化發展的政績考評制度

1、以科學發展觀和正確政績現為統領，樹立政績考核的成本現。政績考核指標體系和評價標準必須體現科學發展觀和正確的政績觀，體現農業主產區農業工業化特色要求。在考核內容上，既要重視農業工業化發展的結果考核，更要重視農業工業化發展成本和代價的考核。

2、創建科學規范的政績考核方式方法，解決實際操作中項目繁雜、程序復雜的問題。為了解決政績考核和評價結果表面化的問題，要對干部任職期間創建政績各環節進行全面、客觀的分析，主要考核和分析干部為促進農業工業化、經濟社會發展而提出的總體工作思路及其階段性成果，參與重大決策的實效。在堅定執行上級決定上采取的措施與收到的效果，解決重點難，最問題情況及在本職崗位上創造了哪些為社會和群眾認可的實績。通過對其創建政績的主要環節深入考核和分析，既可以歷史地、辯證地、全面地掌握考核對象的情況。又可以防止出現政績考核和評價結果片面性、表面

化。

3、確立綜合式考評指標。把關系到農業工業化發展的就業率、社會保障率、農村入學率、農村教育投入率、農業工業化科技費用、農產品衛生和安全的保障程度等都納入干部政繢考核體系。堅決杜絕為追求一時的經濟增長速度而造成大量低水平建設、破壞環境、加大社會成本和資源成本等現象存在。把干部任用調整考核與年度目標實績考核、任期內政績考核結合起來，使考核結果作為干部工作導向、作為激勵措施、作為干部能上能下的依據。

四、建立有效促進涉農產業協調發展的綜合一體化管理制度

1、建立從上到下綜合統一的農業工業化管理組織制度。要在明確界定政府職能的基礎上，逐步建立農產品生產、加工、銷售、對外貿易一體化的農業工業化管理制度。在農業工業化管理組織機構的設置上。必須立足于國際化和市場化發展的要求。對現有的涉及農業管理的有關部委機構設置要進行調整，整合現有的農業管理部門、鄉鎮企業管理部門、畜牧水產業管理部門、發改委、經濟貿易委員會等部門的職能，組建新的綜合統一的農業工業化管理部門。農業工業化管理部門內部機構的設置既要突出涉農產業部門的管理服務職能，也要體現綜合政策的研究管理職能，要根據市場經濟發展和高效統一協調的要求重新劃分各級農業工業化管理部門的職責和權限。

2、逐步完善農村富余勞動力合理流動就業的社會管理制度。首先，要以勞動保障部門為主，加快建立城鄉勞動力市場信息系統，以發布各地勞動力供求信息等形式，引導農業富余勞動力合理、有序流動。其次，清理各地尤其是大中城市自行制定的帶有明顯歧視性質、在執行中又無明顯實際效果的限制使用農民工的規定，逐步統一城鄉勞動力市場，加強引導和管理，形成城鄉勞動者平等就業的制度。再次，勞動保障部門要加強對使用農民工單位的勞動合同管理和仲裁，以保障農民工的各項基本權益。

3、建立現代城市產業與農業的融合機制?，F代城市產業與農業融合是農業工業化發展的主要內容和標志。我國各級政府必須建立城市現代產業對農業改造的扶持機制和體制。對于直接投資于農業生產經營的企業要實行技術改造和固定資產投資的貼息貸款、3年內免征企業所得稅等優惠措施；對于農產品加工龍頭企業不但在貸款貼息、稅收減免、土地使用等方面進行優惠，而且政府要成立龍頭企業發展基金，根據企業與農戶利益的關聯程度和企業效益進行資金支持；同時，也鼓勵農戶按法定程序以土地承包經營權八股城市企業，與城市非農企業形成股份公司，結成緊密的利益共同體。

五、建立有利于農業工業化發展的農村土地管理制度

1、在穩定家庭承包經營責任制的前提下，以立法的形式進一步確立農民土地承包經營權獨立的財產權利，在此基礎上，建立完善農地流轉市場，推動農地承包經營權證券化。在土地流轉方面，要堅持平等協商、自愿、有償原則，采取轉包、租賃、互換、轉讓、股份合作等形式。引導和促進土地向種養大戶集中，鼓勵城市資本投資現代農業，推動農業規模經營和農業富余勞動力就業非農化。長期來看，在保持農地集體所有的性質、進一步強化農民農地承包經營權物權的前提下，實現農地承包經營權的證券化、資本化和社會化。

2、規范土地的征收征用管理制度。提高征用征收土地的補償標準，根據征用征收土地使用性質不同，實行不同的補償制度。對于商業性用地必須尊重農民意愿的前提下實行市場價格補償；對城鎮建設用地范圍之外經批準占用農村集體土地建設非公益項目。允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。對于公益性用地，必須依法按照法定程序公平公正地補償，積極創造條件提供就業崗位，建立完善社會保障制度，保障失地農民的可持續發展。要逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。

3、嚴格保護耕地，科學調控用地指標。在目前有些地方亂占耕地、亂圈地，土地資源浪費嚴重的情況下，嚴格保護耕地是必要的。但隨著非農產業的發展，一部分農地轉化為非農用地是必然的。為此。必須建立科學調控用地指標的機制。打破現有的“一刀切”的調控方式，根據產業發展和農業工業化發展的要求建立一套動態的用地指標的管理辦法，實行非農用地指標向農業工業化主體縣域適當傾斜，通過稅收等經濟手段和法律手段對非農用地進行有效的調控。提高土地資源的使用效率。

責編：芝榮