試論構建中國特色的政府采購制度

魏青松

摘要：我國政府采購存在認識上的偏差、采購方式不夠科學、政府采購法制化建設滯后等一些問題。實施政府采購制度有利于保護國內產業、促進產業結構的優化，有利于穩定物價、促進經濟持續發展，有利于節約財政資金、實現政府目標最優化。未來我國政府采購存在以下幾種發展趨勢：法制化，電子化，規模化，效益化，國際化。規范我國政府采購制度的現實選擇主要有建立健全法律體系、組建有效的管理機構、建立健全監督機制、構筑統一的采購信息網絡管理系統、加強政府采購隊伍建設、推進相關的配套改革等幾個方面。

關鍵詞：政府采購制度問題意義趨勢構建

中圖分類號：C936文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-057-03

政府采購，也稱公共采購，是指各級政府為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監督下，以法定的方式、方法和程序，從市場上為政府部門或所屬公共部門購買商品和服務的行為。政府采購制度是指包括政府采購政策、采購方式及采購管理在內的政府采購行為規范的總稱。作為份額最大、最主要的買方市場，政府采購對保護各國國內企業、促進國民經濟發展起很大作用。例如美國，聯邦政府每年安排2000多億美元財政預算用于政府采購；歐盟各國每年的政府采購金額約占其國內生產總值15％。我國從1980年開始試點推行政府采購制度，據財政部統計資料顯示，2000年我國政府采購規模為27.9億元，僅占當年GDP的4‰和全國財政支出總額的2％左右。與國際上的政府采購規模占CDP比重10％－15％、占財政總支出的1／3相比，我國上升的空間很大。實施政府采購對提高我國財政支出效益、節約財政資金，緩解當前收支矛盾、實現政府目標最優化，無疑具有重要的現實意義。尤其是在全球化背景下，中國政府應該根據WTO《政府采購協議》的原則和要求，建立有中國特色的政府采購制度，以規范中國龐大的政府采購市場。

一、我國政府采購的現狀

盡管至今我國的政府采購制度已經實施20多年了，但由于受封建傳統思想、官本位思想以及封建歷史文化的影響，在政府采購的實踐中仍存在著一些問題。

1、認識上存在偏差。政府采購制度在我國沒有現存經驗，又不能完全照抄國外模式，各地政府只能“摸著石頭過河”。一些地方政府推行政府采購制度過程中存在著認識上的偏差：一是對實施政府采購目標理解上的片面性。認為實施政府采購的唯一目標是節約財政資金，提高財政資金的使用效率。而對于其他的目標，如促進政府采購中的廉潔和公眾的信心及對政府的支持和擁護等，則視而不見。二是對采購制度的系統性認識不夠。政府采購是一項系統工程，需要方方面面配套改革措施的支持才能奏效。而有些地方政府認為出臺了采購法規或規章就萬事大吉了，而對于其他配套性制度措施的頒布和出臺，如采購預算管理、財務支付及招標管理等，則重視不夠，從而導致了一些問題。

2、采購方式不夠科學。政府采購方式是多種多樣的，如按招標范圍可分為競爭性招標采購、選擇性招標采購和限制性招標采購；按采購規模可分為小額采購方式、小批量采購方式和大額采購方式；按招標階段可分為單階段招標采購和兩階段招標采購。但一些地方政府在采購方式上還存在著兩個問題：一是過分強調招標采購的公開化程度，采購競價無限化。無可否認，公開招標采購方式是規范化政府采購的主要運作方式，但我國由于歷史傳統和經驗等原因，目前尚不具備全面公開招標的條件，而且公開招標采購周期長、程序復雜，效率較低，采購成本也比較大。有限的政府采購公開化程度有利于政府的統一協調。二是采購方式隨意化，采購行為缺乏規范化和公平性。在傳統觀念的影響之下，政府采購中摻雜著行政意志。使得有些地方搞行業壟斷和地方保護主義。

3、政府采購法制化建設滯后。西方政府采購行為比較規范的國家，一般都有比較完整科學有效的政府采購法規體系。與西方國家相比而言，我國在政府采購法規建設中還存在著以下一些問題：一是不統一。由于各個地方的條件和情況不同，加上地方保護主義的存在，就使得政府采購實施的范圍、內容和方法存在較大的差異，各地都從自己的利益出發，不符合中國加入WTO后中國市場必須統一的原則，也不符合政府采購所應遵循的“公開、公正、公平”的原則。二是不配套。盡管有些政府的主管部門陸續頒布了具體的采購辦法、措施和規定，但缺乏系統性、不配套，很多應該頒布和出臺的措施沒有出臺，如供應商的市場準入、采購人員從業資格的規定、采購貨款的支付、采購預算的單列和編報等。

4、預算管理和會計核算不完全適應需求。這主要表現在：財政支出預算編制不科學，預算編制時間過短；國家的一切預算收支，一律憑借各級財政機關的撥款憑證；在會計核算方面，每年預算一經批準，財政部門即根據預算指標和各單位用款進度，按照主管會計單位、二級會計單位、基層會計單位層層下撥經費，年終又層層上報經費使用情況，匯編決算。這種情況也不適合政府的統一采購。新的預算會計制度中，政府采購如何列報支出，是否應在行政事業財務制度中增設有關政府采購內容，都值得我們研究。

5、政府采購人員素質急待提高。政府采購是一項專業性很強的工作，需要采購人員掌握預算、招投標、商業談判、經濟法及計算機網絡等多方面的知識。例如，美國目前就擁有一支由30000名采購專家和1500名采購官員組成的龐大的采購隊伍。而我國現行從事政府采購的管理人員，大都是從財政、財務部門轉調過來的，他們對現代政府采購業務和技巧不熟悉，對市場廠商的信譽和商品質量把握不準，不善于收集、分析和運用市場信息。采購人才匱乏及采購隊伍素質不高是我國實施全面政府采購制度的一大障礙。

二、我國政府采購的意義和發展趨勢

對于有限的政府財力而言，實施政府采購對提高我國財政支出效益和節約財政資金等都具有重要的現實意義。

1、實施政府采購制度有利于保護國內產業，促進產業結構的優化。世界通行的保護國內產業的手段分為關稅貿易壁壘和非關稅貿易壁壘，這兩種手段通常是同時發揮作用，后者常常作為前者的一種補充手段。隨著世界貿易投資自由化、全球經濟一體化進程加快推進，關稅貿易壁壘逐步消除，利用關稅手段保護國內企業的手段已行不通，與此同時，非貿易關稅壁壘的作用卻不斷強化。政府采購制度就是一種非關稅貿易壁壘，一直是各國保護本國產業的有效手段。關貿協定形成時，各國刻意把政府排除在投資自由領域之外，目的就是為了不違背各國利用政府采購保護國內企業這一既成事實，據報道，美國國會2009年2月13日通過7870億美元的振興經濟方案中，包含有“買美國貨”條款，眾議院在經濟振興方案中添加條款，要求獲得振興款的公共工程，只能使用美國制造的鋼鐵，盡管最終版振興方案在該條款里加入了“本條款落實法律時。必須符合美國在國際協議下所負義務”，但反對人士仍擔心此舉甚至可能引發全球貿易大戰。與美國沒有互惠采購或貿易協議的伙伴如“金磚四

國”中國、印度、巴西、俄羅斯等國，會受到很大影響。目前，我國絕大部分行業競爭力還很弱，比如汽車、金融等產業部門，在與國外企業競爭時不占有優勢，政府必須進行適當的保護，政府采購是一種有效的手段，可以利用。政府作為國內市場上最大的消費者，增加購買某種產品往往會導致該類產品生產規模的擴大，從而導致社會產業結構的變動。這種采購支出的結構效應體現一定時期政府的政策傾向，即對某些重點行業的發展進行直接支持和刺激，如一些新興產業或技術產業等。

2、實施政府采購制度有利于穩定物價，可以促進經濟持續發展。政府采購具有數額大、成規模的特點，對市場價格水平和走向可起到一定影響。政府在統一采購中以招標方式壓低供給價格的行為和效應，一般體現為對同類商品價格乃至價格總水平的平抑和穩定。政府可有意利用這種調節能力，在某些商品的購買時機、購買數量等方面做出選擇，在一定范圍和程度上形成積極的價格調控。當經濟運行過熱時，可以適當壓縮和推遲政府采購，減少總需求；反之，可適時增加政府采購，刺激總需求的增長，如在世界金融危機日趨嚴峻的背景下，中國政府為抵御國際經濟環境的不利影響，近日出臺了約4萬億元人民幣的經濟刺激方案。中國是一個發展中國家，2008年的國民生產總值約為24.5萬億元；全年的稅收收入近5萬億元；全年的公共財政支出約為4.9萬億。為了救市，此次提出的四萬億元的計劃，相當于其國民生產總值的16％；財政收入的80％。這樣，通過政府采購的手段，便調控了社會的總供給和總需求的平衡關系，促進經濟的持續、穩定、健康發展。

3、實施政府采購制度有利于節約財政資金，實現政府目標最優化。政府采購制度由于省錢、反腐，調節經濟的功能，而被稱為陽光下的采購。政府不僅僅可以在統一采購中以招標方式壓低供給價格，平抑和穩定同類商品價格總水平，節約政府財政資金，而且還可以利用這種調節能力，用最少的錢做盡可能多的事情，優先考慮惠及民生的重大工程、重大項目、重大計劃，實現政府目標的最優化。例如，2008年4月22日。中國財政部、監察部、審計署、國家預防腐敗局聯合召開電視電話會議，財政部部長謝旭人在會上介紹說，《政府采購法》實施五年來，政府采購規模不斷擴大，由2002年的1009.6億元增加到2007年的4000億元左右。五年累計節約財政資金1800多億元。政府采購的范圍深入拓展，由單純的貨物采購擴大到工程及服務領域。事實上，世界各國普遍實施政府采購制度。其中一個重要原因就是通過此舉為政府節約財政資金，節省并保護納稅人的錢，為構建一個廉潔、透明、公正、文明的現代政府創造良好的環境。

通過借鑒國外政府采購制度的有益做法，結合我國政府采購的現狀。可以發現在今后一段時間我國的政府采購將呈現以下幾種發展趨勢：(1)法制化。加強法規制度建設，建立廉潔透明機制，特別是采用公開招標方式，可以依托于法制而明顯地提高政府采購過程的透明度和嚴密性，減少產生“權錢交易”等腐敗行為的土壤。1998年，我國第九屆全國人大常委會第五次會議將制定《政府采購法》列入議事日程。這將加快我國政府采購工作制度化、法律化的進程。要使政府采購走上規范化發展的道路，一是要加快立法的步伐，從而保證政府采購工作能在全國范圍內大規模推廣并走上規范化、法制化的道路。二是要進一步完善法規和部門規章。三是政府采購立法必須與市場經濟的發展相適應，體現和反映市場經濟的基本規律，建立規范的招標機制和嚴格的監督管理機制。四是要在立足我國實際的基礎上，積極學習和借鑒其他國家的先進經驗，注意與國際規范接軌。(2)電子化。國際互聯網的迅猛發展，電子商務的廣泛應用，也深深影響著政府采購。基于電子貿易系統(電子商務)平臺實現政府采購管理，是國際上比較流行的利用計算機網絡、發布政府采購信息并進行網上交易的一種現代化的采購方式，兩者相互促進、緊密聯系。政府部門可以通過網絡直接將招標文件發布在網上，進行國際性招標；供應商的招標文件通過網絡直接送達，投標結果在網上予以公布，打破了空間限制，節省了各種費用；同時。還可以實現無紙化辦公，節省了大量的費用，符合政府采購“公正、公平、公開”的原則，也符合政府采購成本節約的要求。目前，我國的政府采購電子化道路還任重道遠。(3)規模化。隨著政府采購制度的深入發展，政府采購所涉及到的貨物、工程和服務三大類中的項目不斷發展，采購貨物的價值高低不等，采購品種由貨物采購向服務采購擴展，采購主體的范圍也進一步擴大；集中采購可以降低采購價格，減少采購成本，實現采購的經濟性和有效性目標；同時，隨著世界經濟的發展，國家實力的增強，政府提供的公共支出如服務和福利也在增加，政府采購的范圍相應擴大。(4)效益化。作為財政支出管理改革和建立公共財政體系中的一項重要內容，政府采購必然要以提高公共財政支出效益為己任，改變財政資源配置效率低下的狀況。從國際的政府采購實踐來看，政府采購在提高政府辦事效率、節約政府財政資金等方面都有巨大的作用；而且，由于政府采購的資金越來越大，政府采購所節約的資金數目就尤為可觀。(5)國際化。世界組織的基本原則和宗旨是通過市場開放、非歧視和公開貿易原則，來達到推動實現世界貿易自由化的目標。中國加入WTO并簽署《政府采購協議》后，政府采購事業將面臨國際化挑戰，國民經濟將受到極大影響。國內政府采購供應商將面臨國外的巨大挑戰，這就要求國內供應商要想占有優勢地位，就必須在產品創新、提高產品質量、降低成本上狠下功夫；而且，國際化對管理機關制定政府采購政策和采購機關的業務能力也提出了高要求。

三、構建中國特色的政府采購制度

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出，“要健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。規范垂直管理部門和地方政府的關系。加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。”推行電子政務、強化社會管理和公共服務、實行職能有機統一的大部門體制等都為構建中國特色的政府采購制度提供了政策上的指導和依據。根據我國現行政府采購制度的現狀，借鑒西方發達國家的有效做法，我國政府采購制度改革的基本目標就是：按照建立社會主義市場經濟體制和公共財政基本框架的客觀要求，完善政府采購的法律體系，依法管理和監督政府采購行為，強化政府采購制度的目標和功能，逐步建立起適合我國國情的、與國際法相銜接的、科學規范的政府采購制度。在基本目標的指導之下，規范我國政府采購制度的現實選擇主要有以下幾個方面：

第一，建立健全法律體系。盡管已經實施《政府采購法》已有幾年的歷史，但與西方發達國家相比。還有待于繼續完善，以適應新形勢的要求。尤其是要制定明確的政府采購申訴規定，并建立政府補償機制和供

應商賠償制度。政府采購的爭端既涉及合同執行中出現問題，也有非合同執行方面的問題。因此，要有一個清晰的申訴程序、申訴受理主體等方面的規定。目前解決有關合同執行方面爭議的有《仲裁法》等法律、行政執行方面的爭議一般有行政復議、行政訴訟等程序方面的規定。在政府采購產生糾紛時，首先由財政部門協調使用者與供應者的糾紛，協調解決或向仲裁委員會申請仲裁，仍然無法解決的，可以通過法律途徑。外國政府采購實踐經驗表明，建立政府補償機制是解決申訴爭端的基礎，建立供應上賠償制度則是保證公共產品質量、強化對供應商約束的迫切需要。解決申訴問題的補償機制有：道歉、重新審查采購決定、取消采購決定、終止合同、重新招標、補償損失、修正有關的采購計劃或程序、暫停采購活動等。

第二，組建有效的管理機構。在建立管理機構的時候，必須明確政府采購的管理機構應當設在財政部門，因為采購的主要目的就是提高財政資金的使用效率，并用這個手段實現國家的宏觀調控政策，調整和優化財政支出結構。而且，政府采購原則上屬于本級行為，即各級政府負責本級政府采購，其機構設置必須滿足綜合管理和操作執行的具體要求。此外，還必須建立健全政府采購的政策制定和管理機構、政策執行機構和訴訟仲裁機構。政府采購管理機構組建的是否合理、科學、有效是政府采購能否順利實施的關鍵所在。

第三，建立健全監督機制。主要包括內部監督機制、法律監督機制、社會監督機制三個方面。內部監督機制，即通過一系列的內部制約和監督來規范政府采購各方面的行為；法律監督機制，即通過建立一整套完善的政府采購法律體系從外部加以監督，以達到法制化管理的目標；社會監督機制，即通過宣傳提高公眾參與意識，接受廣泛的社會輿論監督，以保證其透明度和公正性。這樣，才能保證在采購過程的各個環節不會出現腐敗現象，達到規范政府采購行為的目的。規范的政府采購程序主要包括以下幾個主要環節：制定較為詳細的政府采購目錄、編制全面的政府采購預算、選擇合適的采購方式、審查供應商資格、執行采購方式、簽訂采購合同、履行采購合同、驗收商品、結算貨款等。最后達到招投標的公開性、競標的程序性、科學性的目的。我國目前特別要做的工作主要是：采購機構應按照采購金額的大小選擇采購方式；規范采購機構內部工作程序；制訂詳細的政府采購合同管理規則；建立政府采購的定期報告、檢查評估制度。

第四，構筑統一的采購信息網絡管理系統。以電子計算機為中心，建立具有現代信信息技術和手段的政府采購信息網絡管理系統，便于各級政府、各種采購管理機構、投標者、科研等部門查詢、研究、決策及其運用。該系統可分為法律制度系統、數據管理系統、采購實體系統、供應上諭承包系統、評價與定價系統、采購項目中標系統和采購項目評估系統等。這些系統可逐項、逐級建立，先進行區域聯網，待條件成熟再實現全國乃至國際聯網。

第五，加強政府采購隊伍建設。一是要轉變舊觀念、舊習慣和舊思維，樹立競爭意識，增強為納稅人服務的思想；二是要增加政府采購人員。可以通過公開招考的方式，選拔一批政治思想好、專業技術能力高的人員充實到政府采購隊中；三是提高現有人員的素質。可以通過中短期培訓與崗位練兵相結合的方式，使他們不僅熟悉政府采購的各項法規、制度和政策，同時。掌握招標投標、預算管理、會計核算、商品學、商務談判、電子商務、國際貿易、國際商法、國際投資和公共關系多方面的理論知識和專業技能；四是科學管理采購人員。建立政府采購人員激勵約束機制，以調動其積極性。規范其行為。避免采購人員，損害政府利益，待條件成熟時，可實行注冊采購師制度。

第六，推進相關的配套改革。實行政府采購制度，必須對現行的預算管理、國庫管理和預算會計管理制度進行改革。其措施主要有：一是改革預算管理制度。首先要延長預算編制時間，規范預算編制方法；其次要改按部門、單位和經費性質編制財政支出為按部門編制支出；再次是要加強預算管理，硬化預算約束；最后要改革現行的財政專項預算資金的撥付管理制度。二是要完善現行國家國庫制度。實行政府采購制度，就是要允許財政部門按批準的預算和采購合同的履約情況直接撥款給供貨單位。國家金庫管理制度的有關辦法中應明確規定并盡快出臺，允許財政辦理直接撥款的方式和相應的操作辦法。三是要改革會計制度。實行政府采購制度后，財政部門不再簡單地按預算下撥單位經費，而按批準的政府采購預算和采購合同的履行情況，直接向供應商支付采購資金，相關支出的決算也不再采取層層上報的方式進行匯總，財政總預算會計可根據采購合同及資金的支付直接辦理決算。具體的如何改革會計制度，如何在政府采購的實踐過程中對資金進行具體的操作等有關的問題有待于學者和政府有關部門盡快研究，并出臺與此有關的規定措施，以適應形勢的發展要求。

責編：芝榮