論我國公共財政體制框架的確立與均衡

武　敏

摘要：文章從分析我國分稅制改革15年運行情況入手，剖析了現行行政改革公共財政體制存在的地方財權事權不匹配、稅種劃分不科學、財政轉移支付制度等方面存在的不足，提出了在改革行政體制和保持行政體制兩個前提下均衡和優化財政體制的思路。

關鍵詞：公共財政體制框架均衡研究

中圖分類號：F810.2文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-078-02

1994年我國開始新的財政體制，以分稅制為基礎建立了“中央－地方”財政體制，為政府適應市場經濟發展、正確發揮調節經濟和社會生活的職能作用創造了條件，有著強烈的制度創新性質。但是，從15年的運行結果看，分稅制改革在取得明顯成效的同時也出現了一些問題，亟待進一步深化改革，通過切實確立我國公共財政體制框架，并充分合理籌劃以實現我國公共財政體制框架的均衡與完善。

一、現行財政體制存在的明顯不足

1、地方財權與“事權”(職責)劃分不匹配。“94改革”著力點是增強中央政府的宏觀調控能力。從實際執行結果看，中央財政集中財力趨向明顯，并被過度延伸；更有甚者，在省、市形成了上級政府都應集中資金的思維邏輯，導致不僅省以下地方政府承擔發展地方、社會保障等一些原沒有界定清楚的事權，縣、鄉兩級政府仍還要提供義務教育、本區域內基礎設施等多種地方公共物品。地方要履行的事權剛性強、欠賬多、基數大，地方基礎設施建設長期以來欠賬累累，地方政權事權與財力(可用財力)高度不匹配。

2、稅種劃分不科學，分稅不分權。理論上，分稅制財政管理體制要求政府間的財政資金分配安排，采用稅種劃分方法。但現行的分稅制制度安排實際上是中央政府與各地方政府之間談判的結果，這種“較量主義”的直接結果就是財政分配的“行政地圖化”傾向——各地與中央分配財政分配界線犬牙交錯。省以下財政體制的五花八門，各地不一，總體而言，“討價還價”色彩濃重，與分稅制的距離還相當大，分配具有很大的不穩定性。稅收管理權限過于集中于中央政府，省以下稅收管理權限有限。所以，分稅制制度安排雖然穩定了中央的財政收入，雖然也賦予了地方激勵機制，但客觀上導致地方財權萎縮、同時拉大了區域經濟的發展差距，使得各級政府財源建設存在明顯差異，矛盾不斷積累。

3、財政轉移支付制度亟待規范。首先，在制度設計上，以基數法確定地方財政收支數額不科學、不合理的分配格局繼續存在，影響財政收入的增長，也難以起到平衡地方財政收入水平差距的目的。其次，地區間人均財力差異問題仍然突出。再次，省以下財政體制調整不到位。還有，專項轉移支付制度還不健全，一些專項轉移支付資金分配不規范，不能體現公平、公正原則。最后，一些地方挪用專項轉移支付的現象比較嚴重。同時由于我國特定的行政“條塊”體制，有條件轉移支付制度已經成為各級政府主管部門“尋租”的重要砝碼。

4、引發地方保護主義，造成“市場分割”。為了追求本級財政收入的增長，地方政府運用各種行政手段保護本地的企業和產品，特別是在政府采購中采取對本地產品“加分”優惠以及行政干預等方式，阻止外地產品進入本地市場，不利于全國統一的大市場形成，最終也影響到區域經濟的發展。

5、影響國家有關財政政策規定的貫徹落實。由于地方政府財權與事權的不對等，客觀上讓經濟利益追求在一定程度上代替了調控職能的落實。如房地產市場，雖然中央政府頻頻出臺各種政策遏制房價的飆漲，但是調控政策落實狀況并不理想。又如國務院三令五申的財政不能擔保貸款、借債，但財政擔保現象屢禁不止，鄉鎮財政幾乎成了“債務財政”、“包袱財政”。究其根本原因。還是地方政府財力有限，事權堅挺，“飯不夠吃”所導致。

黨的十七大報告提出要健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入的財政體制框架，這為我國公共財政體制框架的確立與均衡指明了方向。針對我國行政體制和財政體制的具體實際，確立我國公共財政體制框架、充分合理籌劃以實現我國公共財政體制框架的均衡與完善可以有兩個方面的選擇。一是把我國財政體制納入行政體制改革，在均衡和優化行政體制的前提下均衡和優化財政體制；二是僅就目前四級地方財政體制存在的問題、事權和支出范圍、財權以及轉移支付等方面逐步完善財政體制。

二、在改革行政體制的前提下均衡和優化財政體制

成功地實行分稅制的國家一般實行的是兩級地方政府，如美國、日本等國。世界各國的政府一般分為三個層次。即：(1)中央政府(或聯邦政府)；(2)省政府(或州政府、區等)；(3)地方政府，包括城市、學區等。而我國實行分稅制后，仍是中央、省(自治區、直轄市)、市(地區、自治州)、縣(市、自治縣)、鄉(鎮、民族鄉)五級政府，其中地方政府就有四級。按照多級財政“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的構造要求，目前我國這樣一個四級地方財政管理體制行政開支過高、管理成本昂貴、財力嚴重分散、管理效益低下。

(一)從政府級次和財政層次方面對多級地方財政體制進行重新規劃

1、改“市管縣”為“省管縣”。從現行行政體制來看，市級政府屬于縣級政府的上一級政府和上一級財政，但從政府活動的基本屬性上看，市級政府和縣級政府都直接面對地方居民提供公共產品和服務，政府活動的內容、履行的職能和這兩級財政的性質都相同。相對于“市管縣”而言，“省管縣”財政體制有如下優勢：一是有利于提高行政效率。“省管縣”財政體制，中間減少了市一級，省與縣之間的信息溝通更暢通，各項工作的落實會更有效率；二是有利于縣域經濟的發展。改為“省管縣”，排除了“市刮縣”的可能，有利于充實縣級財政、培植財源；三是有利于區域平衡，加大對不發達市(縣)的轉移支付力度。省級財政作為中觀調控的主體，可根據本省的各地區實際情況進行宏觀調控，對欠發達的市(縣)增加轉移支付的數額，支持這些地區的經濟和社會發展，實現省內各地區的協調發展。

2、實行市與縣財政同級。縣是最古老的行政建制，是政治、經濟等種種因素結合而成的社區，“不論朝代如何興替、政府體系如何變化，縣級政府始終是最穩定的一個層級”，縣級政府負擔著文教衛生事業等支出，特別是絕大部分基礎教育和農村的大量公共品(典型的如道路建設、救災、扶貧和農村社會保障)是由縣級財政承擔，因此，地方財政體制應以縣為完善的重點。今后市管轄的重點主要放在城市自身一塊，僅僅作為依靠其主城區財政收入而生存和發展的城市自治管理層，而不再涉足縣及以下農村的發展城區，逐步實現城鄉分治。

3、取消鄉一級政府，將其變為縣的派出機構，人員由縣政府聘用，經費由縣政府管理，與此相適應取消鄉一級財政，實行由縣統收統支的辦法。鄉一級政府改為縣的派出機構，撤銷鄉一級的人大主席團、政協聯絡組、七站八所等機構，可以大大縮減政府開支，為農民減輕負擔，同時不

會影響政府運行。一是此舉深受農民歡迎，深得民心，將促進農村經濟發展和穩定；二是可逐步恢復農會、培育民間自治力量，進一步做實村民自治和鄉村民主選舉；三是強化了鄉的經濟實體功能，把從事經營性、技術性、專業性的公務從政府管理中獨立出來，為農業產前、產中、產后及農業產業化服務，實行企業化管理，變鄉財政經費的消費者為縣財政經費的提供者；四是為農村稅費改革創造了條件，要統一城鄉稅制，就要徹底改革現行農業稅制，廢除農業稅、屠宰稅、三提五統等專門面向農民征收的各種農業稅費，為農業現代化提供制度保證。

根據以上構想，今后地方財政體制應分為兩個基本層級：一是作為中觀層次的省級財政；二是承擔城市公共事務管理的市級財政以及承擔農村地區公共事務管理的縣級財政。多級地方財政體制也就指的是省一市(縣)兩級地方財政體制，地方性公共產品的提供主要就在這兩級政府之間進行劃分，這種做法就非常接近市場經濟國家通常的做法了。

(二)對完善多級地方財政體制相互間關系的具體設想

1、科學合理劃分省－市(縣)間事權和支出范圍。第一，省級政府適當集中財權和財力，提高中觀的宏觀調控能力，主要負責本省內具有宏觀性的與收入再分配有關的事權和主要的經濟服務性事權。省級政府負責的收入再分配是對中央政府收入再分配職能的補充，是省一級調控權的體現，主要有對省內市(縣)之間財政收入調整和社會保障制度。省級政府的事權主要包括：一是貫徹執行中央制定的政策法規，并按照國家的法律與政策，制定地區性政策與法規，促進本地區社會經濟的發展；二是負責具有全省意義的基礎設施與公益項目的建設；三是負責本地區行政、公檢法、文化、教育、衛生、科學、體靜、社會保障等事業的發展，維護地方治安，承擔大型防汛、抗旱、水利維修和農業發展等支農支出；四是協調處理本省內的行政事務，完成中央委托事務；五是促進和規劃本省內市場體系的建設，維護市場秩序，防止和糾正不正當競爭行為。第二，市(縣)級政府為直接為本地居民提供公共產品和服務的基本單位，主要負責生活服務性事權和一部分經濟服務性事權，市(縣)級政府的經濟事務管理職能是對省級政府這一職能的補充。市政府的經濟服務性職能主要是對跨縣(區)的基礎設施建設，包括公路建設、農業等基礎產業設施的管理。縣政府主要負責縣內的小型基礎設施建設、管理(如農田水利設施)以及配合省、市級基礎設施的建設、管理。市(縣)級政府的主要事權包括：一是貫徹執行中央、省制定的政策法規，促進本地區經濟的發展；二是負責本地區基礎設施或公益項目的建設；三是負責城市和農村地區的行政、公檢法、文化、教育、衛生、科學、體育、社會保障等事業的發展，維持本地治安，承擔本地防汛、抗旱、水利維修和農業發展等支農支出；四是協調處理本地區的行政事務，完成中央、省委托的其他事務。

2、科學合理劃分稅種，確定省－市(縣)政府間財權。完善財政體制要把稅制改革放在重要位置，本著簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則，在規范征管制度的基礎上，根據經濟形勢的發展變化，取消、合并和開征一部分稅種。一是在稅收政策上與國際慣例接軌，統一內外資企業的所得稅，對國內的各種國別和各種所有制性質的企業實行國民待遇，為各類企業公平競爭提供良好的環境；二是取消面向農業獨立設置的農稅制度。實行城鄉統一稅制；三是取消筵席稅、屠宰稅、固定資產投資方向調節稅等過時稅種，在簡化稅制的基礎上減少行政成本；四是開征社會保障稅、遺產及贈與稅、環保稅和教育稅，將房產稅和城鎮房地產稅等不動產稅合并為物業稅。在稅制改革的基礎上逐步健全地方稅體系。確定各級地方財政的主體稅種：要科學劃分各級政府間的收入范圍及征管權限。將目前中央和省級財政集中的部分專款收入按不同的性質和責任分別下劃到市(縣)級，分別設置省稅和市(縣)稅，將稅基較廣、收入穩定、流動性不大的稅種作為市(縣)級政府的主體稅種，改變目前市(縣)級沒有主體稅種和共享稅過多的局面。

改革之后，省級財政的固定收入包括：營業稅、社會保障稅、環保稅等涉及結構調整和環境改善方面的稅種。市(縣)財政的固定收入包括：市(縣)區域內的城市維護建設稅、遺產及贈與稅、車船使用稅、土地使用稅、印花稅、不動產稅、契稅和教育稅等收入較穩定的稅種，以及其他中央稅、省稅以外的稅種。此外，要堅持管理重心下移與財權下移相結合，地方財力要體現財力在下。除了少數具有大范圍規模經濟效果的公共產品外，省級政府一般并不直接向轄區居民直接提供具體的公共產品，轄區范圍內公共產品提供的職能應盡量下放到市(縣)，以充分發揮市(縣)政府處于基礎性地位的有利條件。省與市(縣)的財力比例要做到市(縣)級高于省級，形成合理的財力分配格局，切實解決基層財政困難。

3、加大轉移支付力度，調整轉移支付結構。規范轉移支付制度，提高基層財政的公共服務水平，必須在改革、創新的基礎上，重點加大均等化轉移支付的力度，盡快構建與分稅制體制相適應的省級財政轉移支付制度體系。以一般性轉移支付彌補基層財政缺口，專項轉移支付針對具體的公共服務或政策性項目，急需采取的調整措施是在進行轉移支付時，考慮各地不同財政狀況，提出差別化的地方配套要求。對經濟較發達地區，省級的轉移支付比例可適當降低一些；對經濟欠發達地區，省級則應加大轉移支付比例，以確保這些地區基本公共服務所需資金，實現全省范圍內公共服務的最低標準提供。省級財政在分配中央撥給地方的轉移支付資金時，不僅要更多地讓利于基層，而且也要做到公平、公正、公開、透明，把解決縣級財政的困難問題作為穩定基層政權和完善財政體制的戰略任務，力爭在較短時間內使縣級財政走出困境。

三、就現行行政體制實現財政體制均衡

(一)科學劃分各級政府的財權和事權

隨著社會主義市場經濟體制框架的基本建立和市場化程度的加深，基層政府中過去通過稅費、攤派等方式轉嫁給農民的負擔，逐步要由財政以公共支出的責任來承擔，如基礎設施建設、義務教育、環境保護等，因此，與傳統體制相比，市場經濟中的基層政府事權出現擴大的趨勢，在某種程度上形成了事權關系調整上的正金字塔。而財權關系在1994年改革后卻形成了倒金字塔形。現在我國總體的財力分配格局中央超過了50％。省里超過了10％，兩個加起來超過了60％，而縣、鄉只占了不足20％。事權和財權的明顯不對稱，比如說教育，中央和省級的教育投入，主要用于高等教育；另一方面，中國的基礎教育投入特別是農村基礎教育投入主要由縣以下包括縣、鄉鎮、農民來投入鄉政府承擔。據統計，在全國財政義務教育投入中，鄉鎮政府負擔78％左右，縣財政負擔約9％，省負擔約11％，中央只負擔約2％，縣、鄉級財政資金總額的60％－70％要用于教育。這種分級辦學體制加重了基層政府和農民的負擔。同時使得農村教育的發展滯后。

(二)構建全面協調可持續增長的財政收入管理體制

一是在明確界定中央和地方事權基礎上，賦予地方相應的稅收管理權。二是加快地方稅制改革步伐，充實和完善地方稅制和地方稅征管，把準稅性質的收費改為地方稅。同時，在分稅制框架下進一步完善中央與地方共享稅分成辦法。三是推進地方稅制和稅收管理建設，調動地方積極性，利用現代化的征管手段，強化地方稅收征管。四是建立財稅收入增長監測分析新機制，及時準確監測財源變化和收入增長趨勢，對中央財源和地方財源進行動態管理。五是切實規范非稅收入管理，全面推進公共財政預算。

(三)建立和完善地方財政風險的防范體制

目前。迫切需要地方政府在防范與化解財政風險上采取有力措施。一要堅持依法行政，整頓財經秩序。通過財務管理改革及健全法制，為規范政府行政運行創造良好的外部環境；二是政府投資行為，避免地方政府盲目爭上項目的短期行為；三是規范地方政府信用行為，對政府債務進行嚴格管理，嚴把政府擔保關；四是建立政府或有債務轉變為財政風險的監控預警機制，建立財政風險準備基金，用于抑制債務，緩解風險研究，解決完善地方公共財政體制的深層次理論和實際問題。

(四)完善財政轉移支付制度，著力推進和諧社會建設

一是加大并規范一般性轉移支付，控制專項轉移支付規模。綜合考慮人均收入等因素，完善轉移支付因素法，實現地區間基本公共服務均等化。二是進一步規范專項轉移支付制度，調整優化專項轉移支付結構。三是完善省及以下轉移支付制度，加大省級財政對轄區內財力差距調節的責任。當前，財政轉移支付資金應重點向縣鄉級傾斜，以增強基層政府提供基本公共服務的能力。

責編：國政