政府行政性資產管理創新策略研究

王　彪

摘要：隨著我國經濟體制改革的不斷深入和機構改革后政府職能的轉變，對政府行政性資產管理體制改革和政府行政性資本營運提出了新的挑戰。文章在剖析我國當前政府行政資產管理存在問題的基礎上，有針對性地提出了行政資產管理創新的策略選擇。

關鍵詞：行政資產管理機制創新策略

中圖分類號：D035文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-085-02

改革開放以來，隨著我國經濟快速發展和公共財政的逐步建立，行政事業性國有資產總量規模不斷擴大，在國有資產總量中所占比重持續上升。據統計，目前我國行政事業性國有資產達到4萬億元，已占到我國國有資產總量(不舍自然資源性國有資產)的35％。我國行政資產管理存在著產權不清、管理制度不健全、監督乏力等問題，這使得行政性國有資產經營效率十分低下。收益流失嚴重。如何建立適應市場經濟要求的政府行政性資產管理，形成高效的、充滿活力的政府行政性資產投入、產出良性循環的運營策略已是迫在眉睫。

一、政府行政性國有資產管理存在的問題

1、國有資產流失嚴重。政府行政性資產管理流失問題發生在資產管理的購置、使用、處置等各環節。在資產購置環節，由于資產購置過程缺乏規范的科學、民主決策機制，一些部門單位決策失誤、經驗不足甚至個別人謀取私利等原因，造成單位無效資產增加，資產隱性流失現象普遍，一些單位常常購買質次價高的產品或者工程。造成了國有資產的大量流失。在資產使用環節，一些單位管理不善，損壞和丟失現象時有發生。在資產處置環節，資產流失的渠道更為復雜。

2、資產配置不公平。由于缺乏公平合理的、有約束力的國有責產配置和定額標準，以及資產購置資金來源的多樣性，目前我國政府行政性資產的隨意購置和重復購置現象比較普遍，導致資產配置不公平，各行政事業單位所承擔的任務與所占用的資產不合理，各單位之間的資產配備不公平。如房產、公務車等國有資產在各行政事業單位之間配置不公平的現象在各地區、各部門較普遍，也是目前國有資產管理中比較突出的問題。

3、資產使用效率低下。資產使用效率不高是政府行政性資產管理中存在的另一個嚴重問題，由于資產配置不公平，重復購置嚴重，在使用過程中又缺乏規范化管理。結果導致許多單位目前普遍存在著大量閑置資產，大天降低了固有資產的使用效率。固定資產、流動資產和無形資產等各類資產中尤其是以固定資產方面的使用率不高更為突出。

4、非轉經現象突出。從目前掌握情況看，“非轉經”(即行政事業單值把非經營性國有資產轉為經營性國有資產)是資產管理中最為嚴重的一個問題。一是在我國現行的政府行政性資產“非特經”過程中，由于制度不完善，管理執行不力，結果導致政府行政性資產流失嚴重。二是“非轉經”過程中非經營性國有資產本身的流失。三是“非轉經”產生的資產收益流失。政府行政性資產是國家撥給行政事業單位用于完成國家行政事業任務的國有資產。因此，“非轉經”產生的資產收益也應該屬于國家所有，但是，單位利用國有資產對投資得到的收益，對外出租得到的租金等收益，都成為單位自己的集體所有。

5、財務管理和資產管理相脫離。行政事業單位對政府行政性資產管理基本上是采用分散管理、分散住用、各自為政形式，管資金和管資產相脫節。財務管理和資產管理相脫離，沒有制定統一的規范要求，造成單位資產管理與財務管理相分離，資產管理職責不明確。

二、政府行政性資產管理創新的原則

1、資產管理與預算管理相結合的原則。政府行政性資產具有配置領域的非生產性、使用目的公共服務性、資產使用的無償性和消耗性、財政配置性等特征，其日常維持運轉和價值補償要依靠財政預算安排的資金來實現。現有的行政事業單位存量國有資產是預算資金累積的結果，未來的行政事業單位的增量國有資產也將是預算資金繼續補償的結果。因此，資產管理與預算管理兩者是相輔相成、密不可分的。

2、計劃配置與市場配置相結合的原則。行政事業單位的國有資產主要來源于財政撥款和補貼，資金是國家的，而使用是無償的，往往單位從政府爭取到資金形成資產后就變成了“單位的資產”，單位就可以自行支配、處置或用于謀利。這就必然導致單位不斷跑財政、找財政、“跑部錢進”。以各種名又要資金。因此，必須按行政事業單位所承擔的提供公共產品的任務量。通過市場配置機制做到資產管理與預算管理相結合、制定有關資產配置標準和辦法，由財政資產管理部門結合單位的存量資產情況審查單位所需的新增資產，增加資產配置合理性審查這一關鍵環節，并建立政府行政性資產的共建共享機制，保證國有資產得到充分、有效的利用。

3、價值管理與實物管理相結合的原則。時行政事業國有資產管理采取價值管理與實物管理相結合的方式，才符合市場經濟發展的客觀規律，才能構建出一個科學的行政事業國有資產管理體制。行政事業單位著重實物管理并結合價值管理，運用統計報告制度，來確保國有資產的安全完整；財政國有資產管理部門則著重價值形態實行總量控制管理，并結合信息管理系統進行實物管理，通過支出管理，確定考核指標，加強對單位資產運用情況的考核，著重考核行政事業單位占有使用的國有資產在總價值量上是否安全完整。

三、政府行政性資產管理創新的具體途徑

按照公共財政的要求研究改革政府行政性資產管理，結合財政和行政事業單位體制改革，來構建新的政府行政性資產管理模式：即建立國家統一所有、各級政府分級監管、財政管理國有資產、單位占有和使用的政府行政性資產管理新模式。按照市場經濟的要求選擇政府行政性資產管理目標模式，按照公共財政的要求，探索國有資產管理與公共財政管理相結合，國有資產管理與預算管理、財務管理相結合的有效途徑，逐步建立起一個有利于發展社會主義市場經濟，有利于促進國有資產合理配置與有效使用的管理模式。

1、建立政府行政性資產制度化、法制化、市場化的形成機制。資產形成機制是資產管理的首要環節，建立科學民主的政府行政性資產形成機制，有助于公正合理地配置政府行政性資產，提高政府行政性資產的使用效率。(1)建立科學民主的政府行政性資產形成機制。必須制定公正合理的政府行政性資產配置標準。這種配置標準必須具有以下特點：一是統一性。二是以實物標準為主，價值標準為輔。能夠制定實物標準的，應盡量使用實物標準。三是強制性。資產配置標準經有關資產管理部門制定頒布后即具有法律效力，各行政事業單位都必須照章執行。不得擅自提高標準。(2)嚴格按公共預算方式配置政府行政性資產。必須把政府行政性資產配置嚴格納入預算管理。根據行政事業單位資產配置標準，按行政事業單位承擔的職責與任務量，采用公共預算

方式配置資產。任何政府行政性資產的購置都必須納入預算，防止資產購置的隨意性。(3)實行并推廣政府采購制度。在政府行政性資產購置環節，應實行政府采購制度，改分散自由采購為集中招標采購。各級主管部門應根據預算，集中采購其下屬單位所需的普通辦公用品，各單位按預算規定申請領用；各專項資產管理部門應根據所轄范圍對專項資產的需求情況，統一購建專項資產。政府采購制度是市場經濟條件下政府實現其支出目標的主要手段。在我國，實行政府采購制度有助于降低資產形成成本，節約政府財力，提高資產形成效率，同時還有助于從制度上遏制資產采購環節的腐敗。

2、建立高效節約的地方政府行政性資產使用機制。(1)逐步推行專項設備的專業化集中管理。對辦公用房、公務用車等大宗資產以及部分價值昂貴、使用率不高的專用設備實行專業化集中管理，提高其使用效率。即在一個地方或一個系統內，根據總體需要由二級管理部門統一購置所需設備并進行統一管理：各使用單位把各自的使用需求上報：級管理部門后，由二級管理部門統籌安排各使用單位使用。(2)建立政府行政性資產使用管理責任制度。采取以下措施建立以使用過程和價值管理為重點的政府行政性資產使用管理責任制度。在政府行政性資產的占有使用單位內部，建立和落實資產管理責任人制度，把資產的完好率與資產責任人的工作業績掛鉤，作為其職務與薪金升級的主要標準之一；逐步推行資產管理人員持證上崗制度，對重點部門及重要設備實行資產管理人員委派制度，確保資產管理人員相對獨立性。以更好地履行資產管理職責。(3)解決政府行政性資產的“非轉經”問題。政府行政性資產“非轉經”問題，不僅造成了大量的國有資產流失，而且還沖擊著正常的市場運行秩序，必須采取有力措施盡快解決。第一，分類解決國家行政機關和事業性單位“非轉經”資產。第二，建立和完善“非轉經”管理制度，加強存量“非轉經”資產的管理。第三，切實控制新的“非轉經”行為。除機構改革或其他有關政策法律規定必須進行“非轉經”的。在經過嚴格的審批與嚴謹的論證后可以進行“非轉經”外，其他情況均不允許“非轉經”。

3、建立公正合理的政府行政性資產處置機制。從資產的調劑、交易與租賃、報廢等方面，規范和完善政府行政性資產的處置，防止資產處置的隨意性和國有資產流失現象。(1)建立政府行政性資產的統一調劑制度。為了提高資產的使用效率，對行政事業單位長期占有而不能有效利用和超過編制定額的國有資產，應本著物盡其用的原則，進行資產調劑。對各行政事業單位需要新購置的資產，首先應從現有的閑置資產中調劑，以防止資產的重復購置。(2)建立政府行政性資產交易市場和租賃市場。把市場機制引入政府行政性資產的處置過程，建立跨地區跨部門的閑置資產、待處置資產租賃與交易市場，利用市場化手段實現閑置資產的有效處置。政府行政性資產的交易市場和租賃市場應接市場原則進行運作。在市場內交易的客體是行政事業單位國有閑置資產，資產出讓方(或出租方)為政府行政性資產宏觀管理部門。或者是經其授權的政府行政性資產二級管理單位、政府行政性資產使用單位；資產的購買方(或承祖方)既可以是本級政府管轄之外的行政事業單位也可以是企業甚至個人。出售與租賃資產后所得收入，在扣除交易成本后形成的凈收入，應上繳本級財政。(3)建立政府行政性資產信息化管理系統。近十年來。我國政府行政性資產規模迅速擴大，從1995年的9606億元。增加到2004年的38448，8億元，增長了3倍，平均每年增長幅度高達33％。據統計全國有114.5萬戶行政事業單位，政府行政性資產管理工作涉及單位眾多、匯編范圍龐大、數據量大。因此，必須通過信息化手段來進行管理，以現代信息技術為手段對政府行政性資產進行高致管理，必將是國有資產管理信息化改革發展的必然方向。(4)建立政府行政性資產管理績效評價制度。政府行政性資產管理績效評價制度，是評價與考核政府行政性資產管理效率的重要手段，它借鑒經營性資產的成本與效益原則，把行政事業單位完成的任務量與使用的資產緊密地聯系起來，實行嚴明的資產管理績效目標控制，促進行政事業單位在保質保量地完成行政事業任務的同時提高資產使用效率。節約有限的財政資金。(s)合理設置機關行政資產主管部門機構。加強機關行政資產管理，建立新型的保障性資產管理體制，其授權主管部門機構設置是個關鍵，是個重要的組織保障。根據機關行政資產管理的獨立性和明確這一部分資產產權的思路，遵循保障性資產和經營性資產相分離的原則，以及產權代理人和使用人相分離的原則，對于主管部門的設置應完全從發揮市場對于資源配置的基礎性作用出發，建立完備的產權交易主體和交易過程。

責編：紀毅