比較美法兩國的行政賠償范圍

裴寶莉

摘要：行政賠償制度的核心問題是行政賠償的范圍問題。美國和法國分別是英美法系和大陸法系的代表國家，而兩國的行政賠償范圍從可以引起承擔這種責任的原因行為即侵權行為角度去比較，可以從一定的程度上看出兩大法系在這兩個問題上存在的一些差異以及發展的趨勢，也簡單地給我國行政賠償法的修訂提供一點意見。文章從立法模式具體內容和理論根據等方面來比較，介紹了兩國的行政賠償范圍的區別。

關鍵詞：行政賠償侵權行為歸責原則

中圖分類號：D915.4文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-092-02

一、我國國家賠償法對行政賠償范圍的界定

談到這個行政賠償范圍，這個概念一直在范疇上存在不同的見解。比如“行政賠償范圍這個概念可以在兩個層次意義上使用，一是指導致行政賠償責任的原因行為即侵權行為的范圍或者說行政賠償應當界定在哪些事項上……二是指賠償損失的程度，即是否僅賠償直接損失?……我國國家賠償法是在第一個層次意義上使用行政賠償范圍這個法律概念的，西方國家在國家賠償立法及理論研究中一般是在第二層次意義上使用‘賠償范圍這個概念。”還有不少學者對此還談及行政賠償主體的范圍，也就是哪些主體應當承擔行政賠償責任。筆者主要談第一個層次。因為第二個層面。大家都知道已經被眾多學者談到要擴展精神損害賠償和間接損失賠償等內容，對這個趨勢已經比較清楚，而筆者鑒于對哪些侵權行為可以引起國家賠償還存在不少學界爭論，將行政賠償的范圍界定在引起行政賠償的原因行為上。

二、英美法系代表之美國和大陸法系代表之法國行政賠償比較

下面將作為英美法系的代表國家的美國再結合大陸法系的法國簡單比較兩國的行政賠償概況。

首先，從行政賠償范圍的立法模式來看，目前統觀世界各國這方面的立法例大致分為三種，“其一為僅規定概括性條款，未加具體列舉，日本國是這樣；其二是通過行政法院判例薈萃而成的，比如法國；其三是采取概括與列舉并用的方式，這可以在美國的《聯邦侵權求償法》中找到，我國也是這種體例。”“美國有1946年的《聯邦侵權求償法》，但法國卻沒有一個有關行政賠償的法規。”法國首先是行政法院和普通法院并存的體制，而在法國行政法中，判例等非成文法占有首要的地位，行政賠償制度由行政法院的判例，而不是由成文法確立和發展。至于原因筆者認為除了本身判例是行政法主要淵源之外，還不可剔除國家賂償制度在法國的演進過程中對判例的依賴性。

第二，從兩國行政賠償范圍得以確立和發展的沿革來看。西方國家行政賠償制度的確立經歷了國家主權完全豁免時期、國家主權有限豁免時期以及行政賠償制度的全面確立時期。在19世紀70年代以前，所有國家都否定國家賠償責任的存在。例如當時美國的“國家免責”，即非經政府同意不得對政府起訴。這一原則既適用于聯邦政府，也適用于州政府。自19世紀70年代到第二次世界大戰期間是行政賠償制度的初步確立階段。最初法國的國家賠償是由普通法院受理的，但是這遭到了法國行政法院的堅決反對，并在1873年于著名的勃朗哥案件的判例確立了行政侵權賠償的基本思想。這個判例第一次明確了國家對公務活動所引起的損害應當承擔賠償責任，開創了國家承擔行政賠償責任的先例，標志著行政賠償制度的誕生。二戰后，國家賠償制度得到了全面發展，世界各國進行社會、政治、經濟、法律諸方面的改革，其中一個重大變化就是拋棄主權絕對、國家免責觀念，確立了國家賠償制度。20世紀40年代后，法國行政賠償范圍的不斷擴大，國家不負賠償責任的范同逐步縮小，僅限于法律明文規定和最高行政法院判例所確認的事項。法國成為國家賠償制度較為發達的國家之一。而美國作為以不成文法為傳統的英美法系國家代表也開始制定了專門的國家賠償法典。美國于1946年頒布了《聯邦侵權賠償法》，經過1966年的修改，至今仍在適用。該法規定凡政府的任何人員于其職務范圍內因過失、不法行為或不行為，引起人民財產上的損害或人身上的傷亡，聯邦政府應與私人一樣，負有被提起訴訟并進行賠償的責任。

第三，從國家承擔行政賠償范圍的具體行為方面來看。在行政作為與行政不作為上，美國和法國都將此劃入行政賠償范圍之內。美國有一個案例，一個小男孩在公園玩耍。因為沒有攔人的鐵鏈，小男孩受了傷，法院認定政府負有賠償責任。這讓筆者想起我國的一個新聞報道，是說某鄉村的一個河堤口，一小孩在岸邊玩時，不小心落水身亡，父母將構建河堤的承辦政府機關告上法庭，政府機關沒有先例，而且與法無據不予賠償。筆者認為這里主要的因素除了兩國立法狀況不同之外，關鍵是追究責任原則有所不同。比如法國是危險責任和過錯原則結合，美國是逐漸確立這樣的理念。而我國則是從違法原則來追究政府責任。其實在我國國家賠償法的內容上并不排除違法的行政不作為，只是該案表現出來的不作為沒有明確的法律需要作為的依據，導致了違法原則在這里出現了漏洞。在羈束行政行為和自由裁量行政行為上，法國和美國存在一些差異。對自由裁量行為造成的損害國家不予賠償的規定，是美國《聯邦侵權賠償法》的一項重要內容。該法在2680條中規定了大量不適用國家賠償的情形，其中很大一部分是行政自由裁量行為，如因行政機關或公務員行使裁量權或不行使裁量權，不論該裁量權是否濫用，國家均不負賠償責任。相對而言法國賠償的范圍則很廣泛了。基于法國行政賠償的追究原則，只要給行政相對人的合法權益造成了損害。即便是自由裁量行為也給予賠償。在過失的行政行為可否獲得賠償上，美國并不一律排斥，但是需要原告承擔舉證責任。具體是，原告不僅需要證明行政機關職員的行政職務行為構成過失，而且還要證明損害的發生是由該職員的過失引起的。在法國，損害賠償一般是由過錯行政行為造成的，過失一般是公務過錯，故意是個人過錯。公務員表現出極端的粗暴和疏忽時才構成本人過錯。針對公務過錯，由國家承擔賠償責任，而個人過錯則由公務員個人承擔私法上的賠償責任。

在行政立法行為是否可以獲得賠償上，美國給予了排除，而且，“政府官員執行制定法或規章所規定的職務行為，不管所執行的法律和規章是否有效，所引起的賠償請求”都不予賠償。在法國通過判例確定，因立法行為制定的某項立法的實施導致了特定人的損害，受害人則可以依據危險責任原則請求主管行政機關承擔賠償。在公務員行為可以請求國家賠償的范圍大小上，美國聯邦侵權責任范圍僅限于職務行為。美國是通過憲法性訴訟和聯邦侵權求償訴訟來分配公務員和政府之間承擔賠償責任的比例。1988年美國修改《聯邦侵權求償法》規定，美國代替官員的賠償責任，成為官員執行職務時侵權賠償的唯一被告。受害人不得追訴官員的責任，但官員違反憲法的侵權行為例外。法國的公務員責任追究制是比較特殊的，有一個發展過程是由公務員個人責任到行政主體責任再到現在的行政主體并列責任。法國公務員造成損害的行為，出于行政主體過錯，由行政主體負賠償責任；如果該行為出于公務員個人的過錯，

則由公務員個人負賠償責任；如果公務過錯和個人過錯并存，由兩者負連帶責任。公務員或行政主體賠償全部損失后，都可請求共同責任人償還其應當承擔的部分，雙方對于關于賠償金額的分擔和實施的爭議，由行政法院管轄。而大多數國家都是通過追償的方式要求公務員對自己的行為負責，比如我國。對于公務員在一定程度上可以直接站到法庭的被告席上對自己的部分職務行為承擔賠償責任。必然可以讓公務員加強責任意識，提高行政行為的質量；讓受侵害人去選擇兩個賠償主體中的任意一個，對于受侵害人而言恐怕也是一種良好的權利保障的方式。

第四，從行政賠償范圍所依據的歸責原則和理論根據比較來看。在美國，《十國行政法》舉例如下，在游行示威中警察開槍打死了并未參加游行的無辜者，死者家屬卻不能得到政府救濟。而在法國就能得到救濟。因為這屬于危險責任的范疇，警察的行為具有風險性，應負風險責任。而不是介意有無過錯，指揮要造成了嚴重損害，就應負賠償責任。從上面的表述，可以簡單看出法國是過錯責任和危險責任，而美國則主要是過錯責任。其實這深層的理論根據也對這種責任追究的原則起到了決定性的作用。在關于國家賠償的基本觀念上反映了兩種不同的傾向。第一種傾向認為國家賠償在性質上是國家承擔違法侵權責任的一種方式，是建立在過失責任的原則之上的。國家承擔賠償責任的前提是代表國家進行公務活動的政府官員對于侵權行為的發生主觀上有過錯，或者公務活動上存在某種缺陷，即公務過失。此時的國家賠償責任是一種代位責任。第二種傾向認為根本不考慮致害行為是否有過錯，是否違法，是否有可非難性。而是根據國家負有的社會責任強調對公民、組織所受損失的補償。公共負擔平等說與社會保險理論是典型代表。第一種理論正是美國目前國家賠償依據理論所屬的類型，而法國則是第二種，基本上就是公平負擔平等說。基于此，就便于理解法國的危險責任為什么較之別的國家會那么大膽和廣泛。第二種學說已經被廣大學者看好，不少國家也在慢慢普遍接受法國行政法學界的觀點。公平責任平等說和社會保險說可能是構筑國家賠償制度未來前景的理論脊梁。

三、我國行政賠償范圍擴大之改革勢在必行

隨著時間的推移，法國通過行政法院一系列的判決確立了非常廣泛的行政賠償范圍，現在國家幾乎承擔全部行政賠償責任。一些在傳統理論上認為應屬于國家責任豁免的事項，如行政立法行為、行政機關內部懲戒行為，公有公共設施管理與設置欠缺行為，甚至對于因國際條約產生的巨大而特別的損害，法國的行政法院都認為在特定條件下國家也應承擔賠償責任。同時為了使受害人有更多機會獲得賠償，法國對“公務行為”進行擴大解釋，主張只要是為了公共利益而從事的行為，或在行政主體權力控制下而工作，即使行為人不具有公務員的身份，也被理解為公務行為，對其侵害。國家也應承擔責任，從而進一步擴大了行政賠償的范圍。美國的行政賠償的范圍也日益擴大，借鑒法國等行政賠償較為先進國家的經驗，做出利于受行政侵權行為損害的人的賠償范圍的界定。比如上個世紀60年代的一天，一名美國游客躺在沙灘上享受夏威夷陽光。大風將一個椰子吹落，正好打在那名游客的頭部關鍵部位，性命就此斷送。這宗美國史無前例的案件，惟有憑法官“自由裁量”。法官指出夏威夷州政府因管理失職而侵犯公民的人身自由權利，使憲法精神蒙垢，致游客死亡。理應判罰。這是對政府所管理的公有公共設施導致相對人身體損害的賠償確認。

法國的行政賠償的范圍遠遠大于我國，我國行政賠償的范圍明顯過窄，擴大賠償范圍勢在必行。在美國司法判例上已經開始向法國這種比較先進的侵權行為界定靠近，進一步完善我國的行政賠償制度，擴大行政賠償的范圍，以加大對行政相對方權益的保護，也將是行政賠償制度發展的必然方向。

責編：呂尚