關于我國國家審計體制改革的設想

陸迎霞

摘要：我國在建立國家審計制度的初期，選擇了隸屬于國務院的行政型審計體制，相對于立法型審計體制而言，行政型審計體制具有較濃厚的內部監督色彩，尤其會影響到審計機關的獨立性。文章基于我國的基本國情，深入分析了在我國建立立法型審計體制的可行性，從我國改革開放建立經濟特區的角度，提出了改革的總體設想和改革的步驟、措施。

關鍵詞：國家審計體制改革設想

中圖分類號：F239.44文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-175-02

審計體制有廣義和狹義之分，廣義審計體制是指審計監督機構的總體構成、隸屬關系、社會地位、機構設置、上下級關系和各自相對的職權范圍；狹義審計體制是指國家審計組織的隸屬關系和審計組織內部上下級之間的領導與被領導關系。本文主要在狹義審計體制的概念范疇內重點討論國家審計組織的隸屬關系及審計組織內部上下級之間的關系。

我國審計制度是在1983年建立的，現行的隸屬于國務院的行政型審計模式是符合當時我國國情的，但隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，政府職能的轉變，社會主義民主政治的發展，現行國家審計體制已不能很好地適應新形勢的需要，關于審計體制改革的觀點是各式各樣，逐漸形成了“立法論”、“審計院論”、“雙軌制論”、“垂直論”、“升格論”、“獨立論”等多種觀點，呈現出“百花齊放”的格局。

一、“立法論”體制改革分析

“立法論”觀點是目前比較主流的改革觀點，其主張被理論界認為是最理想的。本文也主張實行立法型國家審計體制改革，理由如下：

1、人民代表大會制度為我國實行立法模式審計體制提出了要求，也提供了條件。我國實行人民代表大會制。全國人民代表大會以及它的常務委員會是國家最高權力機關，國務院是它的執行機關，憲法規定人民代表大會常務委員會組成人員不得擔任國家行政機關職務。這種政體在客觀上要求人民代表大會必須有效監督國務院正確履行法律規定的職責，國務院也有義務接受人民代表大會的監督，同時在組織上如果也保證了監督手段，那么這種監督工作就不會流于形式。從某種意義上講，這也是我國現行政治框架對國家審計機關行政型模式向立法型模式轉變提出的要求，同時也提供了先決條件。

財政制度是國家政治經濟制度的根本所在，最高權力機關的“最高”屬性就應該體現在其對國家財政的掌控上面。縱觀世界各國的立法機關，普遍為強化預算監督而注重加強與審計監督的聯系，而且通常通過憲法或法律制度，把這種聯系確定和鞏固下來。由于預算的專業性，“立法機關要想真正掌握國家預算權和預算監督權，就必須有一種強大的專業支持，這種支持只能來自國家審計。”但從中國的實際情況看，預算執行審計是在政府的控制下，那么人大預算監督的空洞和乏力不僅從理論上還是現實上看都是必然的。因此，為加強和完善人大的預算監督權，必須將國家審計機關的政府隸屬關系改為人大隸屬關系，國家審計應該把維護、完善人民代表大會制度以更好地服務于人民群眾作為首要任務。

2、充分發揮國家審計功能的需要。在我國，人民是國家的主人，一切權力屬于人民，人民是國家一切財富的所有者。社會財富歸全民所有，并不等于人民親自去經營管理，而是要通過能夠代表人民意志的各級人民代表大會委托給人民選舉出來的各級政府去經營管理。各級政府在接受人民委托后，就承擔了公共受托經濟責任，國家審計是政府公共受托經濟責任履行的監督者，并要將政府公共受托責任的履行情況報告給人民。因此，國家審計的這種本質決定了必須將國家審計機構置于立法機關即人民代表大會之下，才能使其功能得以充分發揮。石愛中曾提出：“與民間審計和內部審計相比，國家審計有一條獨有的功能轉換規律：當國家審計屬于行政服務范疇時。其作用主要是內部的和經濟的；當國家審計納入立法服務范疇時，其作用就會轉變成主要是外部的和政治的，因為它構成了行政行為之外的政治程序的一環?！?/p>

3、符合當今世界國家審計的發展規律。計劃經濟時期，政府直接管理經濟工作，導致了國家審計機關不是服務于立法機關控制行政機關因行政行為而發生的公共資金上，而是直接服務于行政機關對國家經濟的管理上。在市場經濟條件下，資源主要靠市場配置和調節，國家審計相應將工作重點放在公共財政和國家立法機關批準的支出項目上。隨著我國經濟體制改革的深入，市場經濟管理體制的確立，政企職能將徹底分開，為建立小政府大社會的管理模式奠定了基礎，也為我國審計體制由行政模式向立法模式轉變提供了經濟基礎。

放眼世界，不難發現，大多數實行市場經濟體制的國家，大都建立和實行了立法控制下的透明、公開的公共財政制度，而這些國家無論采取什么樣的審計體制模式，共同的一點，就是審計機關基本是不受政府領導或控制，近幾十年來，大約有50個國家的審計從政府系列中轉出，比如，瑞典、泰國已朝立法型體制紛紛轉型，并將審計的服務重心定位在立法機關及其財政監督職能上。如果中國建立市場經濟體制和公共財政制度的步伐不停止的話，那么中國國家審計的發展還能背離于世界審計這種發展規律嗎?李金華曾明確指出：當前，中國審計機關是世界上為數不多的隸屬于政府體制的國家之一，而審計機關獨立于政府又是一種必然發展趨勢。

4、我國國家審計已經在立法型模式上進行了嘗試，符合我國國家審計的發展趨勢。審計法第四條規定：國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。審計工作報告應當重點報告對預算執行的審計情況。必要時，人民代表大會常務委員會可以對審計工作報告作出決議。國務院和縣級以上地方人民政府應當將審計工作報告中指出的問題的糾正情況和處理結果向本級人民代表大會常務委員會報告。

從操作角度看，政府向人民代表大會提出的審計工作報告實際上是由審計機關代擬，經政府同意后，由審計機關代作報告，并在現場回答人民代表大會常務委員會質詢。這種做法一方面反映了我國國家審計服務于國家最高權力機關，體現了國家審計在經濟監督工作中的獨立性和權威性，理清了國家審計機關與行政機關和立法機關的關系，以及國家審計在國家行政與立法職能關系中的地位與作用；另一方面反映我國加強和完善人大監督的意愿，在一定程度上可以看作是向立法型模式轉變的嘗試，也可看作是向立法型模式的一種過渡。

二、“立法論”體制改革的設想

從上述分析我們可以得出這樣的結論：將我國國家審計體制由行政型改為立法型。不僅在理論上，而且在現實上都是可行的。

在我國，全國人大作為最高權力機關，不但享有立法等決定權，而且還享有廣泛的監督權?，F行憲法規定，全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會、內務司法委員會、環境與資源保護委員會、農業與農村委員會。全國人大設置專門委員會是為了履行好憲法和法律賦予的立法

和監督職能。鑒于社會主義市場經濟條件下立法工作的不斷發展，法律體系的不斷完善，人大監督職能的弱化已隨之凸現，強化人大監督已勢在必行。因此，從更有效地行使對行政司法機關廣泛的監督職能和進一步發揮人大作為權力機關的作用角度看，增設人大的專門監督機構是完全必要且有充分依據的。

為此，在全國人民代表大會內設立專門的審計委員會，即把現屬于國務院領導的中央審計署劃歸全國人大。審計委員會作為人大專門委員會之一，屬于人民代表大會的機構，其工作直接向全國人大及其常委會報告，加強對中央政府經管全國公共財產、資源所負公共受托責任的制衡機制，并在法律中明確審計長的任免、任期、經費來源等確保國家審計獨立性的有關條款。從而提高審計監督的法律和權力地位，大大地保障了審計監督的獨立性、權威性和有效性。國家審計機關獨立于政府之外，是人民對政府充分發揮其監督作用的條件，也使政府增加了透明度，以能夠得到人民的充分信任支持。

相應地。地方各級人大按照全國人大的做法，在地方各級人大設立專門的審計委員會，即把現屬于地方各級政府的審計機關劃歸地方人大，直接受各級地方人大的領導，負責本行政區的審計監督工作，并在地方法規中明確規定審計局長的任免、任期、經費來源等確保審計獨立性的條款。

三、“立法論”體制改革的步驟、措施

審計體制改革是一項復雜的系統工程，需要對《憲法》、《審計法》等法律的某些條款進行修訂，啟動修憲程序，同時還牽涉到國家審計機關隸屬關系的調整。而且我國目前發展中的首要問題是保持穩定，所以，對國家審計體制改革不能一蹴而就，要在明確“立法型模式”這一改革總目標的前提下，分兩步走，穩步推進國家審計體制改革。

第一步，在經濟特區進行審計體制改革試驗，為國家審計體制改革做經驗積累和實踐準備。

在過去的25年中，經濟特區在推進改革開放和建立社會主義市場經濟體制的過程中扮演了不可替代的角色。正如溫家寶總理所評價的，特區發揮了體制改革“試驗田”、對外開放重要“窗口”和現代化建設“示范區”的作用。縱觀經濟特區25年的成功史，其實就是一部不斷改革、不斷創新的歷史。不過，前25年的改革和創新主要集中在計劃、投融資、流通、勞動工資、土地管理、財稅、金融等經濟領域；而在更具決定性意義的政府改革方面，盡管也有一些有益的探索和突破。總體而言卻較為遲滯。目前，中國改革已經進入最為復雜的攻堅階段，政府轉型不可回避地成為下一步改革的重點和難點。也將最終影響改革的成敗。當此關鍵時刻，擔負著改革“試驗田”重任的特區自然要被寄予厚望。2008年6月，上海浦東新區被確定為國家綜合配套改革試驗區，12月深圳被確定為國家綜合配套改革試驗區。國家設立綜合試驗區的目的是，要使綜合試驗區在經濟建設和經濟體制改革、政治建設和政治體制改革、文化建設和文化體制改革、和諧社會建設和社會管理改革等方面走在全國的前列，以特別之為立特區之位。

因此，我國審計體制改革應首先在經濟特區進行試驗。將特區地方政府審計機關劃歸地方人大，審計局長的任免、任期、經費來源等項目由特區立法確定，對特區政府行使審計監督權力，為國家審計體制改革積累經驗，做實踐上的準備。

第二步，隨著特區審計體制改革的深入推進，及時地對特區審計體制改革的經驗進行總結，規劃步署國家審計體制改革的具體措施，在時機成熟的時候。正式啟動修改憲法的程序，在全國人大設立專門的審計委員會，同時在其他地方各級人大也設立專門的審計委員會，對政府行使監督權。

責編：賈偉