完善我國農村金融體系的思考

周　碩

摘要：2009年中央一號文件連續第六次關注“三農”問題，改善我國農村金融體系。大力發展農村經濟，增加農民收入已經成為一個基本的共識。文章分別從現有的各種農村金融機構的角度入手，分析了其中存在的各種問題，并根據建立普惠型的農村金融體系的目標。提出了如何進一步改善農村金融體系以促進農村經濟的發展的一些方法。

關鍵詞：農村金融體系改善農村經濟

中圖分類號：F830.6文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-193-02

關于農村金融和農村發展的關系，美國耶魯大學的經濟學家HughT.Partcik針對發展中國家的農業和農村經濟發展實際曾提出兩種模式，一是“需求追隨”模式。該模式突出強調的是金融需求導致金融的供給，從而推動金融的發展。該模式是指隨著經濟的增長，經濟主體會產生對金融服務的需求，作為對這種需求的反應，金融體系將不斷趨于發展和完善。二是“供給領先”模式。該模式強調金融供給拉動經濟增長的作用。這兩種模式與經濟發展的不同階段相適應。兩種模式的選擇存在一個順序的問題。在經濟發展的早期階段，一般選用“供給領先”模式，在經濟發展到了一定階段以后，選用“需求追隨”模式。目前，我國絕大多數的農村都是屬于經濟相對比較落后的地方，因此可以根據“供給領先”模式的原理通過改善農村金融體系來帶動農村經濟的發展。

一、我國農村金融體系的現狀及問題分析

我國的農村金融體系可以分為正規的金融組織和非正規的金融組織。經過改革開放30年的發展，我國已經形成了包含政策性銀行(中國農業發展銀行)、商業性金融機構(例如農村商業銀行、農業保險等)和合作性金融機構(農村信用合作社)在內的，以正規的金融組織為主導的、以農村信用合作社為核心的農村金融體系。

1、中國農業發展銀行。中國農業發展銀行成立于1994年，是我國農村金融體系中的唯一的政策性銀行，但在現行的政策性金融體制下就只承擔糧棉收購貸款業務，不能充分發揮支農的作用。隨著糧棉購銷的市場化程度的提高，糧棉購銷主體的多元化，很多國有的糧棉購銷企業已經關閉，以購銷信貸為主的農業發展銀行的貸款業務規模明顯萎縮；其次是起自身經營管理的問題，管理上存在很多薄弱的環節，一些措施也未能落實到位。

2、農村信用社。農村信用社有著很長的歷史，隨著我國經濟的發展也經過了一系列的改革歷程，至今其仍存在的問題有：

第一，我國農村信用的產權問題。所有權從形式上看，主要是私人產權，但是這一點并沒有得到法律的保證；社員的收益權包括獲得紅利收入和享受貸款的優先權或享受貸款利率的優惠，社員的最主要的目的是享受貸款服務的優先權，但是多年以來，這種權利卻并沒有得到足夠的尊重。

第二，我國農村信用社的民主管理問題。雖然有一套合作制所擁有的外在形式，但卻沒有發揮出應有的作用，民主管理也只是停留在語言上面。首先，社員代表大會每年召開一次，但社員代表普遍沒有參加和積極性；其次，理事會雖然由社員代表大會選舉產生，但長期以來地方政府或現在的省聯社對候選人的推舉是影響選舉的最重要的因素，形成了事實上的“內部人控制”；最后，監事會的作用無足輕重。

第三，隨著農業銀行逐漸退出農村信貸市場之后，無論從機構的數量還是在農村貸款業務的規模來看，農村信用社已經成為農村金融體系名副其實的核心和主導力量，幾乎成為農村金融市場上的唯一的正規金融機構。這會導致農村金融競爭的缺乏，對農村信用社的發展也是一個不利的影響。作為農村金融體系主導的農村信用社也沒有能夠對農村地區提供充分的資金支持。根據國務院發展研究中心信息網的數據資料，截至2006年末，農村信用社人民幣的存款余額為30341.28億元，人民幣的貸款余額為20681.90億元，存在著較大的存貸差，農村信用杜實際上是在將農村地區的資金源源不斷的抽離到了城鎮地區。

第四，經營目標的沖突。目前農村信用社經營的目標主要有合作制目標、政策目標和營利性目標。這三個目標之間的沖突會造成農村信用社的管理比較混亂，對農村信用社的發展極為不利。

3、商業性金融機構。設立在農村的商業性金融機構主要是國有商業銀行、新興的村鎮銀行、郵政儲蓄機構、經營農業保險的一些機構。

第一，事實上國有商業銀行在很大程度上已經退出了縣域。特別是一度作為支農信貸的主力并由政府支持的農業銀行也進行了商業化改革以后，農業銀行按照集約經營的原則。不斷調整經營的策略，信貸資金逐漸向大中城市、大行業、大企業和優質客戶集中，支農力度大大減弱。

第二，新興的村鎮銀行在一定程度上增加了農村信貸的資金，但是由于其還處于發展階段，審慎經營，信貸資金一般都貸給了那些村鎮企業等，廣大的農戶基本上是不能夠通過村鎮銀行進行融資的。

第三，2007年3月改制的郵政儲蓄銀行在廣大的農村地區都擁有自己的營業網點，郵政儲蓄銀行名義上是與其他商業銀行一樣從事存貸款的營業活動，但是實際上向農戶和農村企業發放貸款的資金非常有限，更多的是扮演著一個把農村的資金抽離到城市的“抽水機”的角色。

第四，我國的農業保險基本上處于缺失的階段，也有保險公司曾經承擔過農業的保險，例如中國人壽保險公司、新疆建設兵團保險公司等，但是由于保險精算技術不過關，風險管理的能力不強，還沒有來得及推廣就開始走下坡路了。從2007年開始了政策性的農業保險試點，根據保監局統計數據，2008年農業保險實現原保險保費收入110.7億元，農業保險賠款69億元，參保農戶共計9015.9萬戶次，受益農戶1098.7萬戶次，取得了一定的成就，但是相對于我國約2.4億的農戶，農業保險的規模實在是太小。

4、非正規金融組織。由于正規金融組織在滿足農村金融服務方面存在著各種問題，所以農村的非正規金融組織卻滿足了很多農戶的融資需求。一些農村地區的抽樣調查表明，農戶的貸款需求的70％以上要靠民間金融解決，非正規金融目前對農村的發展提供了最大部分的信貸支持。但是其依舊存在不少的問題：首先，民間金融組織在政府政策上面被定性為非法，不能公開的進行融資交易；其次，由于缺乏政府的統一規范、政府監管的缺失，民間金融的經營風險非常大；最后，存貸款的利率普遍較高，影響了農村經濟的發展后勁。

二、完善我國農村金融體系的基本原則

完善農村金融體系的基本目標是建立普惠型農村金融體系，其基本含義是：能有效地、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系，尤其是要為目前金融體系并沒有覆蓋的社會人群提供有效的服務。

1、以支持“三農”為導向的原則。社會主義新農村的建設涉及到很多方面，包括城鎮化的建設、科教文衛的發展等等，但是毫無疑問“三農”問題已然成為社會主義新農村建設的核心內容。因此，農村金融體系的完善必須以“三農”為導向，只要“三農”問題解決了，農民富裕起來了，新農村其他的建設才能夠順利的完成。

2、體現市場競爭與政府支持相結合的原則。由于農業的弱質性和“三農”問題的復雜性，因此，在完善農村金融體系時應該在堅持市場化的改革的同時，加強金融政策和財政政策的扶持。農村金融機構產權制度的改革，組織形式的選取等，應堅持以市場為導向，政府對農村金融的扶持既要充分發揮作用，提高使用效率，又不能阻礙農村商業性金融的有序競爭。

3、可持續發展的原則。農村經濟需要一段相當長的時間去發展，農村金融體系只有具備持續發展的能力才能夠持續不斷地為農村經濟的發展增添新活力。良好的金融生態環境是我國金融可持續發展的重要條件，通過建立健全的法律和制度，打造誠實守信的社會體系等方式，優化農村金融的生態環境。

三、完善我國農村金融體系的基本思路

1、放寬農村金融市場的準入政策，構建競爭性的農村金融市場。規范發展多種形式的新型農村金融機構。隨著各大商業銀行紛紛從農村地區撤出，農村金融的競爭體制基本已喪失。從長遠看，需要放開農村的資金市場，規范發展多種形式的新型農村金融機構和以服務農村地區為主的地區性中小銀行，特別是重點引導各類資本到金融機構網點覆蓋率低、金融服務不足、金融競爭不充分的地區投資設立機構，從而形成競爭機制，提高中介機構的功能效率，有效擴大金融服務的數量和品種。

2、中國農業發展銀行進一步拓展支農金融業務，加大支農的力度。(1)要明確中國農業發展銀行在農村金融體系中的定位。首先，要尊重市場；中國農業發展銀行屬于農業方面的政策性銀行，它是為了彌補市場的不足，凡是市場能夠很好地涉及的領域，其都不需要涉足或者及時退出，避免對前者的“擠出效應”。尊重市場的另一個含義是中國農業發展銀行自身也應該盡量根據市場原理來經營。其次，中國農業發展銀行需要財政的投入，過度介入會造成財政負擔的增加，因此其在服務的范圍和程度上面都是有所限定的。在有限的資金下，盡量拓展其的服務功能和服務的質量。最后，應充分認識到中國農業銀行在農村金融體系中的重要作用，應不斷完善它來推動農村經濟的發展。(2)擴大政策性貸款的范圍。不能僅僅局限于糧棉收購的貸款業務，要在加快農業開發、提升農業產業化水平；農村基礎設施建設；科教文衛的發展等方面加以拓展，改善農業的生產條件。(3)加強內部管理，提高資金的使用效率。

3、明晰農村信用社的產權，選擇合適的制度，明確經營的目標。(1)在非農業經濟落后的地區，選擇合作制的體制；在非農業經濟比較發達的地區，選擇股份制的體制。非農業經濟發達的地區，農村資金的需求發生了重大變化，為了滿足非農業發展的需要，為了滿足城市化發展的需要，股份制無疑成為必然的選擇。在非農業經濟落后的地區，農村信用社采取合作制依舊是互助融資的最佳制度。(2)切實執行農村信用社的民主管理制度即“三會”制度，“三會”是指社員(代表)大會、理事會和監事會。合理地對信用社管理進行行政干預，對農村信用社的管理人員的配備等不應進行強力性的干預。進一步明晰農村信用社的產權，提高社員的積極性。(3)在保本微利的原則下，農村信用社不應該過多地將鄉鎮企業特別是塔形鄉鎮企業納入社員的范圍并為之提供服務，農村信用社的服務對象應該以農戶社員為主，達到真正意義上的互助融資。

4、健全政策性農業保險制度。近年來，中央和地方各級政府對農業保險的支持力度不斷加大，保險業務取得了一定的成績。進一步健全政策性農業保險制度，需要做好以下幾點：第一，由于我國地域遼闊，各地面臨的農業風險也不盡相同，應根據不同地方的特點建立適合各個地方的政策性農業保險經營機制和發展模式。第二，由于有很多農村地區的農戶收入過低，農險費率又偏高，雖然有農業保險的需求，但是沒有轉化成有效需求，因此需要進一步加大政策的扶持力度，增加財政對農業保險保費的補助資金，提高農業保險的覆蓋率，保障農民的收入，促進農村地區的經濟發展。第三，鼓勵商業性保險公司經營農業保險。從國際經驗來看，只要給予足夠的優惠，商業保險公司仍然樂于開拓農業保險市場。第四，利用國外先進的保險精算技術，加快對各地區農業風險的估測，并提供相應的保險費率標準。

5、規范非正規金融組織。簡單地禁止農村民間金融活動，事實上并不能禁止農村民間金融活動，而且還會使這些金融活動因為無法監管而隱藏著巨大的金融風險，因此，政府應該允許農村金融的存在并對其行為進行積極的規范。第一，完善相關的制度和法律法規，放松對農村金融體系的準入制度。第二，對從事民間借貸的借款上限、注冊原則、地域范圍進行限制等進行規范。第三，堅決對那些從事違法的高利貸、非法集資等行為進行嚴厲的打擊。

責編：若佳