我國農村土地流轉：已有模式和政策建議

劉　蓓

摘要：20世紀80年代后期，農村集體土地使用權流特在我國農村悄然興起。目前我國農村土地流轉達到了一定的數量規模。流轉模式也較多，但土地流轉是一新生事物，離社會主義市場經濟體制對農村土地流轉的要求還存在著較大差距。為此，文章分析了我國農村土地流轉的各種模式及其存在的問題，并針對性地提出了做好農村土地流轉工作的對策和建議。

關鍵詞：土地流特流轉模式宏觀調控社會保障

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-204-02

改革開放之初，安徽省鳳陽縣小崗村首創的農村土地家庭承包責任制在全國全面推廣。這一土地制度改革，極大地調動了農民的生產積極性，為農村經濟注入了巨大的活力，促進了農村經濟的快速發展。解決了我國十多億人口的溫飽問題。但隨著市場經濟體制的建立，城市化、工業化不斷推進。大量的農村勞動力涌入城市，家庭聯產承包責任制已跟不上農村經濟發展的步伐，顯現出了很多弊端，進而導致了農村經濟多年徘徊不前。在此情況下，土地流轉漸漸興起，土地流轉模式也越來越多樣化。然而，由于我國目前缺乏一套完整的政策理論指導以及農村社會保障體系的相對滯后，導致在農村土地流轉進程中出現了一系列的問題。因此，如何建立相關方面的法律法規，如何完善農村的社會保障體系是目前我們面臨的首要問題。

一、我國土地流轉已有模式

(一)我國土地流轉已有模式簡介

目前我國土地流轉模式有兩類，一類是農戶自發組織的，另一類是政府或集體組織的。

1、在第一類流轉模式中存在轉包，轉讓，出租，托管或叫代耕，互換等五種形式。

(1)轉包。即承包戶將部分或全部承包地的使用權轉給其他農戶，保留承包權，原承包方和發包方的權利義務關系不變。

(2)轉讓。即承包方經村委會同意將土地承包權、使用權全部轉讓給第三方，由第三方與村委會確立新的土地承包關系，出讓方與村委會在轉讓土地上的承包關系即行終止。

(3)出租。農村集體通過與農戶協商，將農戶承包土地租賃過來，再反租給農業企業或其他經營者。或者承包戶將部分或全部承包土地直接租賃給其他經營者，承包權不變。

(4)托管或叫代耕。即外出務工農戶，將承包土地委托本村農戶或親朋好友進行生產管理。其權利和義務不變。

(5)互換。即農戶之間為了便于生產和管理，相互協商進行承包地調換。

2、在第二類流轉模式中目前存在擔保公司模式、股田制模式、土地流轉合作社模式、竟拍流轉模式等。

(1)擔保公司模式(以四川成都為例)。2006年3月14日，四川省第一家市級農村土地承包流轉服務中心在成都成立，農村土地流轉由以往的“個人行為”變為政府指導。2007年7月底，成都市國土資源局出臺《成都市集體建設用地使用權流轉管理辦法(試行)》，規定集體建設用地可以進入市場公開出讓，宅基地也可在一定條件下通過房屋聯排、出租等方式流轉。集體土地流轉方式向自由流轉靠攏。2008年，成都市委出臺“一號文件”，改革重點鎖定在推動農村建設用地使用權流轉和開展農村房屋產權使用權流轉試點等方面。擔保公司正是在這種背景下，由成都市委、市政府牽頭組建的。擔保公司將為農村提供每年最多24億元額度的擔保資金發放。擔保公司主要提供“行為擔保”和“信用擔保”兩項業務。其主要是對土地承包經營權、林權等流轉行為進行擔保；對利用農村各種權屬證明質押融資進行擔保；對利用宅基地、農村房屋、新居工程等抵押融資進行擔保等。擔保公司會收取一定比例的擔保手續費用。同時，為了保證運作，公司將建立費用補償機制和經常性風險準備金制度。

(2)股田制模式(以重慶為例)。所謂“股田制”，即土地股份制，是指在明確農村土地集體所有權的基礎上，持農民自愿的原則，以其土地經營權(非承包權)入股設立企業，從而改變單家獨戶耕種的局面，實現土地資本集約化、規模經營化、市場化。農民作為“公司”股東，可參與也可不參與土地經營，按股分紅，但與“公司”共擔風險，共同進退。2006年重慶市長壽區石堰鎮麒麟村為解決進城務工人員耕種土地轉包、轉租困難，農村土地撂荒嚴重。農田水利失修等問題。以村民余安全牽頭，全村508戶農民的514畝土地入股(另外余安全原有土地100余畝)，成立重慶宗勝果品有限公司，并按照《公司法》的規定選出29人作為公司股東，公司注資362.03萬元其中514畝土地的承包經營權評估作價253.42萬元，另由508戶農民和恒河公司共同投入貨幣資金25萬元，雙方共擔風險。由恒河公司提供技術培訓與支持，在試驗地上種植柑橘6萬株以及青蒿和時令蔬菜。長壽區政府財政承諾貼息，為公司提供擔保，向國家開發銀行重慶市分行貸款，以支付柑橘從播種到掛果5年周期的管理養護費用。公司成立以來，當年收入達13萬元，除去管理成本。股東每畝地仍有200元收益。據估算，到2009年柑橘掛果的季節，每畝土地的產值將達到4000元，除去成本，每畝土地的收入有2000-3000元，過去每畝土地種植糧食作物收入僅為250元。由表1分析得知，“股田制”試驗改革效果明顯。

麒麟村的“股田制”試驗改革，改變了單家獨戶耕作的局面，實現了土地集約化、規模化生產。此舉解決了空閑土地轉包、轉租難的問題，加快了農村土地流轉，并且成功轉移了農村剩余勞動力，大大增加了農民的收入。

(3)土地流轉合作社模式(以山東為例)。2008年8月10日山東省首家農村土地流轉合作社在棗莊市山亭區成立并進行運轉。這家合作社在當地工商局登記注冊名為“棗莊市山亭區全崮山土地流轉合作社”，為具有法人資格的農民專業合作社。合作社在徐莊鎮柿行村，由徐莊鎮土山村、柿行村兩村農民自愿聯合，以土地人社形式，按照《中華人民共和國土地承包經營權流轉辦法》、《中華人民共和國農民專業合作社法》要求而依法成立。該合作社堅持“入杜自愿、退社自由”的原則，農民以戶為單位。用土地承包經營權入社，把自家經營的土地、果園全部交于合作社管理經營，年底享受銷售農產品利潤及分紅。雙方簽訂土地流轉合同，明確雙方權利和義務。

(4)竟拍流轉模式(以河南沁陽為例)。2008年9月11日，沁陽市首批公開對外的2200畝農村土地的承包經營權通過競拍一次性交易成功。參與競拍者包括65名村民和5名農業經營組織的法人代表，他們是經過沁陽市土地流轉中心嚴格考核的，均具有進行規模性承包土地生產的能力。這種引入市場化機制。推動農村土地流轉，進行公開拍賣和競爭性談判的方式，在河南是第一次。在全國亦是第一次。事實上，沁陽市在進行這次公開的競拍之前，當地的農村土地流轉已經廣泛存在了。沁陽市已有的農村土地流轉涉及12個鄉鎮(辦事處)162個村8500農戶，流轉面積累計達29963畝，占全市耕地的7.13％。不過，此前雖然農村土地流轉的總量不斷增加，但農戶自發流轉占據了很大份額，這對穩定農村

的土地生產帶來一定的隱患。正是出于促進已經廣泛存在的農村土地的自發性流轉的高效、公平、公開的流轉的考慮，沁陽市開始嘗試通過政府的組織，并充分考慮農民意愿的情況下，搭建農村土地公開拍賣經營權平臺的嘗試。而從2008年5月開始，沁陽陸續成立的市鄉村三級土地流轉服務中心，更為開展這一流轉方式提供了可能。該中心的職能包括了“負責建立全市農村土地流轉信息平臺，收集發布農村土地流轉的有關信息；深入開展農村土地流轉有關問題調研，及時提出對策建議等。”通過土地流轉服務中心的三級服務體系，村民和農業經營組織法人代表能全面了解出讓土地的各種信息，及時作出有效的投入和產出評估。為公開竟拍掌握第一手資料。在這期間，沁陽市還制定了《沁陽市農村土地承包經營權公開竟拍和競爭談判暫行辦法》，明確了保證農業用地用途不變的情況下推動土地流轉的原則。

(二)我國農村土地流轉已有模式存在的問題

1、對于農戶自發組織的農村土地流轉，由于政府作用的缺失，導致農民無序流轉，缺乏監督機制，使農民自身的利益很難得到保障，農村土地混亂，同時國家也難以對農村土地進行有效控制。

2、擔保公司模式。擔保公司模式首先面臨的是風險控制的問題。其次是資金問題，包括如何來進行融資和資金的管理問題。再次，是土地價值評估的問題，需要建立一整套土地價值評估體系。

3、股田制模式。該模式風險較大，不穩定。一旦公司破產，承包經營權如何處置也無法可依。東部發達地區，萬一公司經營失敗，政府有能力買單，但西部的財力卻遠遠達不到。

4、土地流轉合作社模式。土地流轉合作式模式存在“大政府”與“小政府”的問題，因此在實際操作工程中很難做到上下統一。

5、競拍流轉模式。首先，在競拍過程中很難保證真正的公平、公開、高效。其次，土地價格的正確估算也是面臨的一個比較困難的問題。

二、對我國土地流轉的政策建議

(一)消除土地社會保障功能，為農村土地流轉創造寬松的外部環境

首先，建立農村社會保障體系，逐步將農村的社會保障由依靠承包土地轉變為依靠社會保障制度，這樣可以在很大程度上改變農民生老病死全部依賴土地保障的狀況，還土地以正常生產要素的性質，盡可能發揮土地的經濟功能。其次，加速農業的產業化進程和農村的城市化進程，提供更多的就業崗位，有效轉移勞動力，進而促進土地的快速流轉，

(二)加強國家的宏觀調控，確保農村土地使用權的有序流動

在事關農村土地制度改革這一關系重大的問題上，政府必須要積極參與，并在宏觀上發揮出自己的調控與管理作用。為此，一是要在法律中明確界定農村土地使用權流轉的基本原則。二是建立、健全土地使用權流轉市場運作的方法及執法管理工作，切實保護土地流轉市場的正常運作。三是采取有效措施，降低租金成本和增加土地經營的收益，并在此基礎上提高農戶對土地的需求水平以及對土地流轉的積極性。

(三)完善土地流轉運行機制，推動土地使用權的合理流轉

首先，建立土地流轉服務中心。服務中心具體組織、協調、指導土地承包經營權流轉，充分發揮服務引導作用，使土地承包經營權從小范圍流轉擴大到大范圍流轉，從臨時性、個體性流轉轉變為經常性、整體性流轉，以推動合理流轉。其次，大力培育土地流轉的中介組織，以提升土地的價值評估、土地測量、合同管理以及法律咨詢等方面的業務能力，從而形成規模化土地流轉市場體系。

責編：若佳