我國公共部門人力資源管理現(xiàn)狀及對策

石　飛

摘要：公共部門人力資源管理是指在行使國家行政權(quán)力、管理國家和社會公共事務(wù)的過程中，為充分、科學、合理有效地發(fā)揮公共部門人力資源對社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的積極作用而進行的一系列行為的有機整體。當前我國公共部門人力資源管理存在的問題主要是：缺乏對現(xiàn)代人力資源管理理論的系統(tǒng)認識、績效考核缺乏科學性、公共部門人力資源培訓開發(fā)不足、激勵機制不夠健全、公共部門的人事管理體制和遠行機制面臨挑戰(zhàn)。為此，要進一步轉(zhuǎn)變?nèi)肆Y源管理理念，完善各種激勵機制，建立健全人力資源培訓開發(fā)體系，引入科學的管理手段和機制，并建立科學合理的績效考核制度。

關(guān)鍵詞：公共部門人力資源管理現(xiàn)狀對策

中圖分類號：F240

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-214-02

唐代著名政論家趙蕤說：“得人則興，失人則毀。故首簡才，次論政體也。”意思是說：任何的事業(yè)，得到人才就能興旺，失去人才就會失敗。所以要先注意人才的收攬，其次才能談及制度的建立。在古代社會中，一個王朝的興亡更替和統(tǒng)治階層是否注意收攬和重用人才有著直接的關(guān)系。在現(xiàn)代社會中，公共部門作為行使國家行政權(quán)力、管理國家和社會公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的承擔者，在整個社會中居于十分重要的地位。公共部門能力和效率的提升在很大程度上有賴于公職人員工作積極性的充分發(fā)揮，公職人員的工作態(tài)度和工作效率直接關(guān)系到各公共組織的運轉(zhuǎn)質(zhì)量。加強公共部門人力資源管理，促進公共部門人力資源能力和素質(zhì)的提升，既是公共部門行政效率提高的內(nèi)在要求和順利實現(xiàn)其管理目標的重要基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的外在要求。因此，分析公共部門人力資源管理的現(xiàn)狀及其存在的問題，并依此提出相應的對策就具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、公共部門人力資源管理相關(guān)概念的界定

1、公共部門。社會經(jīng)濟主體分為公共部門和私人部門，公共部門是指負責替公共產(chǎn)品或金星公共管理，致力于增進公公利益的各種組織和機構(gòu)。在我國，公共部門一般可劃分為：(1)政府組織，是指擁有公共權(quán)力，依法管理社會公共事務(wù)以增進社會公共利益為目的的國家政權(quán)機構(gòu)；(2)事業(yè)單位。指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織，如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構(gòu)、社會福利機構(gòu)、非營利性的公共醫(yī)療機構(gòu)；(3)公共企業(yè)，指部分或全部國家投資，由國家委派代表參與和監(jiān)督經(jīng)營管理，以提供公共產(chǎn)品為主要內(nèi)容，不以盈利為主要目標的經(jīng)濟組織，如城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營的自來水公司、城市公共交通公司；(4)民間組織，指民間自發(fā)組織的不以盈利為目的的公益性組織。如各種協(xié)會、學會、基金會等。

2、公共部門的人力資源。人力資源指一定范圍內(nèi)能夠拖動社會和經(jīng)濟發(fā)展的具有正常智力和體力勞動能力的人的總稱。與此相對應，公共部門的人力資源就是在公共部門工作的具有勞動能力的各類人員的總合。

3、公共部門人力資源管理及特點。公共部門人力資源管理是指在行使國家行政權(quán)力、管理國家和社會公共事務(wù)的過程中，為充分、科學、合理有效地發(fā)揮公共部門人力資源對社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的積極作用而進行的資源配置、素質(zhì)提高、能力利用、開發(fā)規(guī)劃及追求效益優(yōu)先等一系列行為的有機整體。其特殊性主要表現(xiàn)在：與私人部門人力資源管理追求自身利益最大化相比，公共部門人力資源管理以服務(wù)社會公眾、追求社會公共利益為其最基本的價值取向；公共部門人力資源管理以公共權(quán)力為基礎(chǔ)，依法管理社會公共事務(wù)，其產(chǎn)出是維持社會存在與發(fā)展的公共物品、公共秩序與安全、社會價值的分配，具有強烈的政治色彩；公共部門人力資源管理必須以專門的法律、法規(guī)加以嚴格的規(guī)范，防止公權(quán)私用或權(quán)力濫用而損害公共利益。改革和完善公共部門的人力資源管理，是提高公共部門管理水平，提升公共部門管理功能，推進行政體制改革。提高執(zhí)政能力的重要途徑。

二、我國公共部門人力資源管理存在的主要問題

我國正處于經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡、社會形態(tài)由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)軌的時期。面臨的最大環(huán)境是轉(zhuǎn)變政府職能和適應全球化的挑戰(zhàn)。目前，在我國公共部門的人事管理中仍存在諸多問題，導致我國公共部門行政效率低下、缺少活力和創(chuàng)造性。其主要表現(xiàn)在以下方面：

1、缺乏對現(xiàn)代人力資源管理理論的系統(tǒng)認識。現(xiàn)代人力資源管理是從傳統(tǒng)人事管理轉(zhuǎn)化而來的。但與傳統(tǒng)人事行政差別很大。其本質(zhì)的區(qū)別在于所對應的經(jīng)濟形態(tài)不同。傳統(tǒng)人事行政是適應工業(yè)文明的產(chǎn)物，它以嚴格的規(guī)制對員工進行管理為主要特征，著眼于提高組織的整體效能，是為完成組織的目標而實行的戰(zhàn)術(shù)性、技術(shù)性的管理工作。人力資源管理是適應后工業(yè)文明的產(chǎn)物，它注重把開發(fā)人的潛能與實現(xiàn)公共組織的目標緊緊地聯(lián)系在一起，將工作人員作為一種主動的資源進行管理，是通過放松規(guī)制、開發(fā)心智等新措施，激發(fā)員工的工作主動性和創(chuàng)造性，著眼于提高個體智能，進而增強組織適應外部環(huán)境的能力。因而人力資源管理是具有戰(zhàn)略與決策意義的管理活動。中西方在人力資源管理的形式方面存在很大的差異。西方是以人為本，將人力資源管理理念視為公共部門成員的共同信仰和價值觀及認可并遵守的行為規(guī)范，提倡人與人之間互相信任、相互尊重，員工普遍感受到尊重并在潛移默化中規(guī)范自己的行為，互相以此約束。從而實現(xiàn)公共部門的效率最大化。我國是以制度為本，但缺乏一整套行之有效的人力資源管理制度。目前，我國許多公共部門仍舊習慣于把人事管理過程歸納為“進、管、出”三個環(huán)節(jié)，把人看作是完成組織目標的工具，強化對人的控制，視人力為成本，“單位人”、“官本位”觀念根深蒂固，沒有樹立為人服務(wù)的觀念，“單位作為個人安身立命的依托”、公共部門的管理人員和專業(yè)技術(shù)人員的身份是“國家干部”，其他工作人員的身份一律是“國家職工”等觀念仍在公共部門延續(xù)，導致身份性用人傾向的“另類管理”。這與現(xiàn)代先進的人力資源思想背道而馳，封閉性、福利性傾向的“單位人員”等傳統(tǒng)人事管理難于進行改革，現(xiàn)代人事管理中的崗位管理、聘用管理和“社會人”的制度難以實施，造成公共部門工作人員在工作中因循守舊，缺乏創(chuàng)新理念和競爭意識，公共部門的活力、效率得不到有效提高。

2、公共部門的人事管理體制和運行機制面臨挑戰(zhàn)。改革開放以來，我國傳統(tǒng)干部人事制度存在的一些弊端。如：干部終身制、論資排輩、管理無法制等都得到了改革。取得了一定的成效。但是，現(xiàn)行的公務(wù)員管理體制和運行機制還不能適應社會主義市場經(jīng)濟和全球化的要求。我國公共部門人事管理機構(gòu)主要包括人事部及國務(wù)院各部、委內(nèi)設(shè)的人事司(局)，地方人民政府的人事廳(局)及其工作部門設(shè)立的人事處(科)，它們之間是一種業(yè)務(wù)指導與被指導、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但因為我國實行黨、政雙軌管理體制，黨的領(lǐng)導權(quán)、干部管理權(quán)與政府人事管理難以完全劃分清楚，黨委、組織部門、紀委監(jiān)察部門也都不同程度地承擔著部分人事

管理職能，它們之間的分工協(xié)作關(guān)系不夠明確。因而造成現(xiàn)行的公務(wù)員管理體制和運行機制還不能適應時代的要求，主要表現(xiàn)在：黨委組織部門和政府人事部門在公共部門管理權(quán)限、管理方式上存在一定程度的權(quán)限不清、職能交叉；公務(wù)員分類制度設(shè)計不夠科學合理；競爭上崗的用人機制不夠健全。激勵機制不能充分發(fā)揮作用；缺乏現(xiàn)代化的績效評估方法及技術(shù)，業(yè)績評估、考核的標準難以確定，同時統(tǒng)一的工資管理體制和工資標準缺乏靈活性和激勵功能；工資管理體制和工資標準不夠靈活；新陳代謝機制不夠暢通，導致我國每次不得不通過大規(guī)模的人員分流達到機構(gòu)和人員精簡的目的；廉政約束機制和民主監(jiān)督機制不夠完善；公務(wù)員法律法規(guī)體系有待于進一步健全等。

3、公共部門人力資源培訓開發(fā)不足。我國公共部門人力資源管理中存在重管理、輕開發(fā)的現(xiàn)象，缺乏人力資源開發(fā)的理念。許多公共部門仍習慣把人事管理過程歸納為“進、管、出”三個環(huán)節(jié)，把人看作是完成組織目標的工具，強化對人的控制，認為人力資源管理就是對員工的管理和約束，忽略了工作人員自身素質(zhì)的提高，很少培訓員工，往往通過增加工作強度、延遲工作時間的方式來完成工作任務(wù)，忽略了通過提高工作人員綜合素質(zhì)來提高工作效率的重要性。另外，在管理過程中，不重視人才的差異性以及對個人潛能的合理利用，壓抑了人才的工作熱情和服務(wù)效率，降低了人力資源的利用效率。

4、激勵機制不夠健全。美國學者奧斯本說：“如果一個組織的結(jié)構(gòu)是鼓勵企業(yè)家精神和行為的，那么人人都可以成為企業(yè)家。反之，如果一個組織的結(jié)構(gòu)是鼓勵官僚主義行為的，則幾乎任何企業(yè)家都回變成官僚主義者。”激勵機制直接影響公共部門工作人員的工作熱情和工作效率。而激勵分為正激勵和負激勵。關(guān)于負激勵的內(nèi)容，公務(wù)員法中的懲戒條款已作了較為明確的規(guī)定，國務(wù)院《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》也作了更為詳細的陳述，懲戒力度也逐漸遞增直至降級、撤職、開除，而獎勵力度卻與懲戒力度并不平衡。獎勵辦法有嘉獎、記功、授予榮譽稱號，對獲獎個人給予表彰，并給予一次性獎金或者其他獎勵等。但是這些獎勵措施都不涉及職務(wù)和級別的晉升，激勵效果并不明顯。因此，有必要制定配套法規(guī)，在公務(wù)員法的“其他待遇”范疇內(nèi)對激勵制度進行改革和完善。

5、績效考核缺乏科學性。目前，公共部門績效考核的依據(jù)是《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)和中組部、人事部，《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》，公務(wù)員法的第三十三條規(guī)定：對公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。雖然《公務(wù)員法》對績效考核內(nèi)容、方法、程序和考核機構(gòu)等方面進行了原則規(guī)定，但是績效考核的科學性還不夠，表現(xiàn)在：從考核主體來看，公共部門績效考核以部門負責人為考核主體，難以體現(xiàn)堅持群眾公認、注重實績的黨政干部考核評價基本原則，造成考核信息渠道有限，考核的客觀、公正和公平難以實現(xiàn)；從考核方式來看，只規(guī)定平時考核和年度考核，僅憑這兩項難以對公務(wù)員作出全面考核；從考核內(nèi)容來看。包括德、能、勤、績、廉五個方面，并指出重點是考核工作實績，然而對公務(wù)員績效評估的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏定量指標的設(shè)計，難以實際操作；從考核結(jié)果的使用來看，目前公共部門還只是將績效考核作為一項常規(guī)任務(wù)來執(zhí)行，沒有將績效考核目的與組織任務(wù)目標進行有機結(jié)合，績效考核對工資、獎金、聘用、晉升和培訓等方面的影響十分有限。

三、對策建議

公共部門尤其是各級政府，如何科學地開發(fā)與管理人力資源對全社會人力資源的開發(fā)和利用有著重要的影響。公共部門人力資源的開發(fā)與管理，既要制定戰(zhàn)略，明確目標，又要確定戰(zhàn)術(shù)，把握策略；既要破除舊觀念，更要改革舊體制；既要制定適應知識經(jīng)濟時代的人事政策，還要解決人力資源管理法制化等問題。要解決我國公共部門人力資源管理中存在的諸多問題，可采取以下對策：

1、進一步轉(zhuǎn)變?nèi)肆Y源管理理念。在人力資源管理過程中，肅清公共部門的各種傳統(tǒng)保守思想，摒除人力資源管理中因循守舊的思想和做法，鼓勵獨立思考和創(chuàng)新；反對“官本位”思想，強調(diào)以人為本，注重對人性的尊重和人的需要的關(guān)注以及對人的潛力和創(chuàng)造性的挖掘，營造適宜人才成長的環(huán)境，尊重人才的主體地位，發(fā)展激勵、保障、服務(wù)和培訓等具有引導和開發(fā)性質(zhì)的管理功能；重視對人才的工作條件、家庭和福利的關(guān)心，實行彈性福利制、可供選擇的工作時間表及以人才為中心的監(jiān)督管理；樹立科學的人才觀念，注重人才的引人和培養(yǎng)，以能力來決定人才的選拔，以客觀需要來決定人才的任用，為人才創(chuàng)造一個公平競爭、自由發(fā)展的平臺；樹立人才是第一資源、人人都可以成才的觀念，千方百計促進人力資源向人才資本轉(zhuǎn)化。同時，要努力營造鼓勵人才干事業(yè)、支持人才干成事業(yè)、幫助人才干好事業(yè)的社會環(huán)境，努力創(chuàng)造凝聚人才、造就人才、人盡其才的政策環(huán)境和尊重知識、尊重人才的人文生活環(huán)境。

2、進一步完善各種激勵機制。激勵機制的建立要體現(xiàn)公開、公平、公正、擇優(yōu)的原則。要在部門內(nèi)部建立合理的分配機制、有效的評價機制和公平的競爭機制。具體說來，一是改革我國公共部門的薪酬制度。改革的主要目標是讓公共部門工作人員的待遇與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，并且要體現(xiàn)出實際的工作成績、工齡等因素對待遇的影響，發(fā)揮待遇的激勵作用。二是建立有效的績效評估機制。改革傳統(tǒng)的績效評估手段，建立科學的績效評估指標體系，使評估手段科學化，并且要實現(xiàn)績效評估結(jié)果與實際待遇和晉升機制的切實掛鉤，發(fā)揮績效評估和晉升的激勵作用。三是打破工作終身制，逐漸實行競爭淘汰機制。目前，公共部門內(nèi)大范圍的工作終身制使相當一部分人危機感和責任感不強，只有打破這種格局，建立優(yōu)勝劣汰的競爭機制，才能激發(fā)公職人員的危機意識，提高他們的工作激情，使他們更加敬業(yè)，以實現(xiàn)競爭激勵的目的。

3、建立健全人力資源培訓開發(fā)體系，加強教育培訓，實現(xiàn)知識管理，努力塑造學習型組織。21世紀的公共部門必須擁有學習精神，實施文化創(chuàng)新，建立一個不斷突破自我的學習型組織，才能適應新的環(huán)境。教育培訓是公共部門人力資源管理和開發(fā)的重要方式和內(nèi)容，公共部門必須重視教育培訓工作和人力資源的開發(fā)工作，把著眼點放在提高工作人員素質(zhì)和能力上，提高人員政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，改善公共部門從業(yè)人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)，使其合理化、科學化。要積極推進培訓模式的創(chuàng)新，切實提高教育培訓的針對性、實效性和吸引力：要完善和堅持組織調(diào)訓、在職自學等制度，大力推行自主選學、在線學習等方式，為教育培訓提供多樣化途徑；大力推廣網(wǎng)絡(luò)培訓、遠程教育、電化教育，提高教育培訓教學和管理的信息化水平；鼓勵和規(guī)范高等學校、科研院所承擔相應的教育培訓工作，逐步構(gòu)建分工明確、優(yōu)勢互補、布局合理、競爭有序的教育培訓機構(gòu)體系。通過加強教育培切訓，不斷提高公共部門從業(yè)人員的政治覺悟、道德品質(zhì)、法律意識，改善公共部門從業(yè)人員專業(yè)結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)，進一步提高他們運用現(xiàn)代科學知識研究和解決現(xiàn)實問題的能力，更好地為公眾服務(wù)。

4、引入科學的管理手段和機制。在西方國家，人力資源管理往往借助數(shù)學經(jīng)濟方法、模擬方法、科研管理仿生方法、預測方法、社會學方法、統(tǒng)計方法、定量分析方法和心理測驗方法來提高管理的科學性和精確性。而且，大多數(shù)西方國家都建立有一整套人力資源管理信息系統(tǒng)，以協(xié)助人力資源管理的項目規(guī)劃、控制和評估。人力資源管理的電子化和網(wǎng)絡(luò)化，不僅能夠縮減辦公成本，提高工作效率，而且能夠加強從業(yè)人員之間的溝通與聯(lián)系，改善管理。因此，我國公共部門建立科學的人力資源管理手段和機制時可以借鑒國外的有益經(jīng)驗，運用計算機網(wǎng)絡(luò)和通信等現(xiàn)代技術(shù)，建立人力資源管理信息系統(tǒng)，將人力資源相關(guān)的數(shù)據(jù)(薪資福利、招聘、培訓、職位管理、績效管理、崗位描述等個人信息和歷史資料)統(tǒng)一管理，形成集中的信息庫，使管理科學化和現(xiàn)代化，提高人力資源管理的效率和質(zhì)量。

5、建立科學合理的績效考核制度。考核在整個管理機制中占據(jù)著關(guān)鍵性的位置，公共部門人力資源管理要運用正式的評價系統(tǒng)，準確、公正、積極地對工作人員作出考核和評定。應該將定性考核與定量考核結(jié)合起來，使考核制度化、規(guī)范化，做到于人激勵，于法嚴格，于事簡便。在這樣的考核機制下，每個人的功與過以及每個人貢獻的絕對量和相對量才能得到客觀、準確、公正的評價與獎懲。當前，應該注意設(shè)置量化考核指標，做到凡能量化的指標，盡可能量化，以強化考核指標的可比性和可度量性，最大限度減少考核中的主觀隨意性，使定性考核建立在盡可能清晰明確的定量考核基礎(chǔ)上。同時，可考慮建立考核責任制，對在考核中不負責任、造成任用失誤的考核人員追究責任，以克服考核人員在評估過程中的首因效應、近因效應、暈輪效應、定勢效應和對照效應。另外，公共部門還應該在原有的考核結(jié)果與晉升工資檔次相結(jié)合的基礎(chǔ)上，大膽創(chuàng)新。拓寬考核結(jié)果的使用范圍，將考核結(jié)果與教育培訓、薪酬激勵、職務(wù)晉升等聯(lián)系起來，真正依據(jù)考核結(jié)果對工作人員實施獎懲、并降職務(wù)、辭退，進一步夯實管理基礎(chǔ)，確保及時、準確、合理、科學運用考核結(jié)果。總之，我們必須深入研究公共部門人力資源管理現(xiàn)狀，充分重視公共部門的人力資源管理，樹立人力資源管理新觀念，認真學習借鑒國外公共部門人力資源管理的理論和實踐經(jīng)驗，努力完善我國公共部門的人力資源管理，進一步提高公共部門的工作效率。

責編：賈偉