檢警關系的重構與公訴預查制度的構建

余才忠 陳慧芳

刑事訴訟法修改后,庭審方式發生了重大變革,相對弱化了法官在庭審活動中的調查權,強化了控辯雙方的對抗性,這些對于同處于控訴一方的公安機關、檢察機關公訴部門都帶來了前所未有的挑戰。

但長期以來,在偵查中心主義的模式下,公安機關所收集的證據往往不能達到庭審證案的要求。近年來,刑事案件退查率居高不下,補充偵查現象普遍,但由于補充偵查制度固有的缺陷使得補充偵查往往流于形式,同時還喪失了取證的最佳時機,效果難盡人意。公安機關的退查不積極,退查效果差,影響案件質量的問題長期存在。

為保證全面、客觀、準確、及時地收集、固定證據,確保有效地指控犯罪,筆者認為建立公訴預查制度,由公訴部門在案件批捕后即提前介入審查案卷材料,提出退查意見,把事后的、靜態的監督轉化為同步的、動態的引導,不失為一種有益的嘗試。

一、公訴預查制度概述

(一)公訴預查的內涵

公訴預查,雖然在檢察司法實踐中,有不少檢察院已進行了小范圍的探索,但目前并沒有一個統一的定義。筆者認為所謂公訴預查,應當是指檢察機關公訴部門在犯罪嫌疑人被批準逮捕后,即對案件材料進行預先書面審查,按照審查起訴的證據標準,提出繼續偵查的意見,列明需要補充的證據,從而指導公安機關準確全面收集和固定證據,并對偵查活動的合法性進行同步監督的法律監督活動。而公訴預查制度,則是指對這種法律監督活動進行全面規范所形成的科學的、可操作的工作機制。

在我國,檢察引導偵查概念的提出,最早是在2000年8月高檢院召開的“全國檢察機關公訴改革會議”。會議根據公訴改革要“在公正和效率間找一個最佳結合點”,以實現辦案效率和辦案質量共同提高的要求,提出了“進一步完善主訴檢察官辦案責任制”等八項改革措施,其中一項措施就是建立與公安機關加強工作聯系的新機制,目的是通過加強偵查工作和起訴工作的聯系,在一定程度上實現公訴工作引導偵查工作,使證據依法得到鞏固,力爭做到追訴有力、“彈無虛發”。①同年9月,在全國檢察機關第一次偵查監督工作會議上,最高人民檢察院最初提出了“依法引導偵查取證”的工作思路。所謂引導偵查取證,“是指為了提高刑事案件的辦案質量,及時、全面、合法地獲取指控犯罪所必需的證據,檢察機關采取法律規定的訴訟手段,加強與偵查機關的配合,促使偵查機關準確全面地收集和保全指控犯罪所需的證據,保證偵查活動的依法進行。”②由此,“檢察引導偵查”、“公訴引導偵查”等概念不斷在理論界和檢察工作實踐中不斷為人們所知曉,檢察引導偵查工作機制也在逐漸深入的探索中不斷完善。可以說檢察引導偵查工作,貫穿于檢察機關所能夠接觸到的各個訴訟階段,在審查批捕階段,檢察機關的偵查監督部門可以出具“繼續退查意見”,指導偵查機關繼續偵查;審查起訴階段,檢察機關公訴部門可以將案件退回補充偵查,并出具“退查提綱”,列明需要公安機關補充完善的證據;甚至是案件尚在偵破階段,檢察機關也可以根據案件需要,提前介入偵查工作,引導偵查取證。而案件批捕后、案卷移交公安機關之前,開辟專門的階段,由公訴部門進行預先審查的公訴預查,也應當屬于“檢察引導偵查”的范圍。

二、公訴預查的基礎

“法無授權不得為”,可見合法性是公共權力存在的基礎。因此,對于公訴預查權利理論基礎的探析極其重要,如果難以在現行的法律框架內找到相關的依據,則權力的行使就變成了無源之水、無本之木,最終使公訴預查這一機制變得名不正而言不順。筆者將從法理基礎、法律依據和權力來源三個方面分析、探討這一問題。

(一)法理基礎

建立公訴預查制度是適應現代訴訟制度和控辯式庭審方式的必然要求。刑訴法修改后,庭審方式發生了重大變革,弱化了法官在庭審中的調查權,強化了控辯雙方的對抗性,我國庭審方式更加趨向于控辯式庭審方式,而這正是現代訴訟制度的要求。現代訴訟的職能,大家公認的是控訴職能、辯護職能和審判職能,強調的是控訴和辯護的平衡,強調的是審判職能的中立和公正。在現代訴訟中,公安機關與檢察機關行使的實際上都是控訴職能,都是為了能夠更有效地追訴犯罪。起訴職能是重要的,它是龍頭,偵查職能是次要的,處于從屬地位。

在控辯式庭審方式中,由于控辯雙方的對抗性加強公訴人在庭上的舉證難度和舉證責任進一步加大,在公訴人在出庭支持公訴中,對證據的運用等方面提出了更大的挑戰,對案件偵查質量也提出了更高的要求。而作為公訴環節的證據源于偵查環節,一旦法庭認定證據不足而作出無罪判決,既否定了公訴部門的指控,更否定了公安機關的偵查工作。從這種角度來說,偵查實際上是為起訴職能服務的,那么,為了更有效地追訴犯罪,建立公訴預查制度,公訴部門提前介入偵查,從指控犯罪的角度,從公安機關收集證據開始,對偵查活動進行適當的引導和監督,是符合現代訴訟制度、符合控辯式庭審方式的要求的。

(二)法律依據:“分工負責、相互配合、相互制約原則”

雖然,現行法律中,還不到關于實行公訴預查制度的具體而完整的規定,但《憲法》第一百三十五條規定:人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件,應當分工負責,互相配合,互相制約,以保證準確有效地執行法律。《刑事訴訟法》第七條規定:人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟,應當分工負責,互相配合,互相制約,以保證準確有效地執行法律。這一貫穿于刑事訴訟活動的原則,說明檢察機關與公安機關在追訴犯罪行為過程中,在追訴犯罪這個任務上,具有一致性,應當相互配合,而公訴部門在案件批捕后,即對案件材料進行預查,提出繼續偵查的意見,引導公安機關全面、準確收集和固定證據,確保案件訴得出、判得了,正是相互配合原則在司法實踐中的具體體現。

(三)權利來源:法律監督權

公訴預查的權利來源應當是法律監督權。公訴預查的審查內容,雖然應以指導公安機關取證為主,但也應當包含監督公安機關合法取證的內容,無論是偵查監督說還是公訴權說,都不能準確的涵蓋公訴預查的全部內容。而法律監督權是對憲法賦予檢察機關權利的高度概括。我國《憲法》第129條和《刑事訴訟法》第7條的規定,檢察機關是國家法律監督機關,有權對刑事訴訟實行法律監督。只有憲法賦予檢察機關的這種法律監督權的范圍才能涵蓋檢察機關執法活動的全部,才能既包括實體的監督,也包括程序的監督。

三、公訴預查制度的價值分析

公訴預查在目前還屬于新生事物,但是對于改善我國警檢關系,提高偵查起訴效率,確保案件質量,實現公正與效率的有機結合,有著不可或缺的重要價值。

(一)符合我國警檢關系現狀

由于公訴預查是檢察機關公訴部門對公安機關偵查活動的引導,則必然涉及到警檢關系的問題。我國現行的警檢關系,是一種“分工負責、相互配合、相互制約“的關系。不同于英美法系的警檢分立模式,我國的警檢關系強調警檢的相互配合,共同承擔起控訴犯罪的職能,某種程度上公安機關也能夠制約檢察機關;也不同于大陸法系的警檢一體模式,檢察機關對公安機關并沒有偵查指揮權,有的僅僅是偵查監督權,這種權利某種程度上說,僅僅是建議性質的,并不具有法律上的強制性。雖然從長遠看,筆者更傾向于警檢關系向“一體化”的方向發展,但在目前體制下實現“檢警一體化”還有難度。在這樣的情況下,實行公訴預查,在案件批捕后,由檢察機關公訴部門對案卷材料進行審查,站在公訴的角度,就應當收集哪些證據以及如何收集證據提出更好的建議,正是一種可行的做法。

(二)符合效率的要求

效率是訴訟活動追求的目標。由于證據容易滅失,很多證據在經過偵查、審查起訴、一退、二退,大都歷時4-7個月,時過境遷,很多重要證據已經取證困難,甚至已經滅失、不可復得,最后案件因證據不充分,或是撤案或是存疑不起訴,或是審判機關對被告人做了較輕的判決,不僅增加了訴訟成本,也不利于打擊犯罪。實行公訴預查制度,公訴部門的檢察官可以在案件批捕后,立即對案卷材料進行審查,列出提公訴所需的相關證據,可以有效避免因人為失誤取證不及時的情況,有利于抓住戰機,查明案情,改事后監督為事先監督,對提高辦案效率、打擊犯罪、維護穩定具有積極意義。

(三)符合公正的要求

公正是司法的終極追求。而證據是實現公正判決的根本和基礎,也是整個刑事案件的根本,是能夠實現公正判決的關鍵所在。基于此,往往犯罪嫌疑人的行為定性和應受刑罰在公安的偵察階段就已經決定了。公安的刑偵階段對于犯罪嫌疑人最后的處罰是至關重要的一個時期。在這個時期內,如何能讓公安的搜集證據行為客觀公正,既做到打擊犯罪,又最大程度上保障犯罪嫌疑人的人權。這就需要檢察機關在公訴預查過程中切實行使檢察機關的監督權。在這個最關鍵的階段對公安的偵查工作進行監督和把關。最大程度上保障案件的公正處理。

四、檢察公訴預查的程序構建

公訴預查,作為一種新生事物,必須建立一套工作機制予以規范,才能更好的發揮其功能。筆者認為,應當從以下幾個方面進行規范。

(一)公訴預查的案件范圍和介入時間

1.介入的案件范圍。引導偵查屬于公訴階段行使法律監督職能的表現,按說不應有案件范圍的限制,但是,由于檢察機關公訴部門人力、財力有限,每起案件均進入預查范圍顯然不具有可行性,同時對于案件事實簡單、證據已經充分的案件,也沒有預查的必要。

2.公訴預查介入的時間和期限。公訴預查,是公訴部門將原本屬于審查起訴階段的審查“關口前移”的產物,具體將關口前移到哪個位置更加合適呢?筆者認為應當是在“案件批捕后,由偵查監督部門直接將案件材料移送公訴部門”。在案件批捕前,“提前介入、引導偵查”主要應由偵查監督部門根據批捕的要求來進行。在案件批捕前,公安機關偵查行為主要圍繞“抓獲犯罪嫌疑人”進行,在犯罪嫌疑人被批捕后,偵查行為才圍繞“收集和固定犯罪證據”來進行,此時正是公訴部門審查案卷材料、提出繼續偵查意見的最佳時機。

(二)公訴預查機構的組成

公訴預查,在本質上來說,就是對偵查行為的監督和引導。由于公訴預查出具的續查意見,必定會對公安機關的偵查行為產生影響,筆者認為必須由經驗豐富且辦案水平較高的主訴檢察官來擔任公訴預查的承辦人,對于特別重大、疑難、復雜的案件還可以由幾名主訴檢察官組成小組,共同審查,提出意見。

(三)公訴預查的方式

公訴預查以怎樣的方式進行更能體現其價值?筆者認為公訴預查應當以書面審查為主、結合向偵查人員了解案情的方式進行。書面審查是檢察機關審查案件的主要方式,不管是批捕階段還是審查起訴階段,檢察機關審查的方式均以書面審查為主,公訴預查也不例外。通過現有的證據材料的書面審查,發現證據上的疑問和不足,列明需要補充的證據,提出繼續偵查的方向。