關于棉花儲備管理法制化的思考

袁 濤

棉花作為我國主要的經濟作物品種,在農產品中占有僅次于糧食的地位。同時也是重要的紡織工業原料,我國紡織工業在國民經濟中占有重要地位,有數以百萬計的工人就業于紡織工業。同時還有大量的從業人員就業于與棉花流通、紡織相關的行業。以棉花為原料的紡織品是我國出口貿易的重要商品,由此可以看出棉花在我國國民經濟中有著重要的作用,是名副其實的戰略物資。

國家棉花儲備是國家宏觀調控的重要手段,是國家為保證棉農利益和紡織工業生產,保障軍需民用,應付重大自然災害的需要。棉花的季節性生產與全年消費,市場經濟的不發達與機制的不健全,決定了我國現階段必須有一定數量的儲備,以增強國家的宏觀調控能力。

現行的儲備棉管理體制經過幾年的改革,實現了棉花儲備與經營的徹底分開,把棉花儲備管理職能從全國供銷合作總社分離出來,成立了中國儲備棉管理總公司(以下簡稱中棉儲公司),專門負責儲備棉的管理工作,并賦予棉花進出口經營權。同時國家還安排了基本建設預算資金用于在各地建設棉花儲備庫,為儲備棉實行專庫管理打下了基礎。信貸資金明確由中國農業發展銀行保證供應。實際上,我國棉花儲備體系建設基本上完成,并順利實現了管理體制轉換。在國家有關部門的指導下,儲備棉管理體制改革是比較徹底比較成功的。但是,由于儲備棉長期實行指令性計劃管理,在棉花市場放開和我國經濟逐步融入全球經濟一體化的情況下,原來的計劃管理模式已經出現了嚴重的弊端,制約了紡織品生產的平穩發展。

市場經濟是法制經濟。在市場經濟中國家對棉花進行儲備調控同樣需要建立適合客觀需要的法制基礎。棉花儲備的法制化才能保證宏觀調控的有效實施和儲備經營的合理、合法。但是,我國在中央儲備棉領域還沒有建立類似《中央儲備糧管理條例》的法律法規和企業內部相關管理制度。這對儲備棉經營和國家實施宏觀調控形成很大制約,不利于儲備制度的完善。筆者認為:我國應加快制定《中央儲備棉管理條例》,并重點對棉花儲備管理者的行為職能、儲備棉的調控機制、輪換機制和儲備基金等方面加以規范。

一、規范國家棉花儲備管理者的行為職能

棉花儲備的目的是為了維護市場供求的穩定,抑制價格的巨幅波動,保障紡織行業的正常運行,以及保護棉花生產者的經濟利益。國家儲備棉既是國家經濟安全、社會安定的保障工具,又是政府糾正市場失靈、實施宏觀調控的有效手段。國家棉花儲備體系的功能應當是一種社會功能,因為國家棉花儲備是國家為整個經濟發展提供的一種具有公益性質的公共服務,在產品性質上屬于準公共物品,也就是說,在儲備棉投放市場以前應當具有非競爭性、非排他性的特征,并且具有很強的外部效應,所以評判國家棉花儲備的價值就應當用社會綜合價值而不是儲備棉本身的經濟價值來衡量。但是,目前中國棉花儲備的管理體制卻很容易使具體的管理者把儲備棉當作一種商品,尤其是當作一種投機性的商品來經營,從而使國家儲備棉喪失了公共產品的屬性。為了發揮國家棉花儲備對市場的調控作用,實現儲備棉的社會效益,政府有關部門需要對現有的棉花儲備管理體制進行必要的改革,進一步明確儲備棉管理者的具體職能,約束其自身的經營行為,完善國家棉花儲備的各種機制(比如價格預警機制、國內外生產預測機制、市場檢測機制、儲備棉輪換機制等),以確保國家棉花儲備體系對市場風險的控制作用。

二、建立完善的調控機制

調控機制是指政府在棉花市場可能或已經發生較大變化時,中儲棉公司按照所賦予的職能進行調控后仍不能達到政府預期的目標時,或達到需要政府進行調控的條件時,政府應該采取相應的措施,直接對棉花市場進行調控。我國棉花調控政策必須充分體現為“三農”服務的目標,把中央扶持“三農”的方針落到實處。所以建立收儲機制是保護棉農利益的基本保證,也是國家職能部門把握的重點和方向。同時還應建立國家有關部門監督中儲棉公司在輪換調控過程中的非理性行為和實施對市場預測錯誤的調控行為的機制。通過行政命令,責令停止輪換或采取相應的措施消除對市場波動的因素。

三、建立儲備棉的輪換機制

戰略儲備棉的輪換由中儲棉公司具體負責,保證儲備棉推陳儲新,保證質量。

在一個信息不對稱,競爭不充分的棉花市場,買漲不買落的心理對棉花價格影響很大。大進大出會給平靜的棉花市場掀起波浪,由中儲棉公司在自負盈虧的前提下,以不影響棉花市場供應平衡和穩定棉花價格的目標是不可能實現的。所以對于調控儲備的輪換只能在國家政策指導下進行,建立完善的輪換程序、輪換價格、輪換數量、輪換方式,通過完善的儲備棉輪換機制規范避免因市場價格大起大落,從而保證儲備棉的合理輪換,保證儲備棉質量和調控資源。

四、建立棉花期貨市場

開展棉花期貨交易,對促進棉花流通體制改革,完善棉花市場價格體系,比較真實地反映出未來商品價格變動的趨勢,涉棉企業則可以利用期貨價格來指導現貨經營,這對生產者、經營者都具有較強的指導作用和重要的經濟功能。通過規范的棉花期貨進行交易,為涉棉企業提供套期保值,規避風險的工具。同時還可以根據棉花期貨市場不斷變化的供求信息,體現未來棉花市場供求變化的趨勢,彌補棉花現貨市場信息傳遞的滯后性和不完全性,也為國家宏觀調控提供了依據,減少了被動性,提高了調控效率。因此棉花期貨交易市場的建立和發展,不僅可以完善市場價格體系,還可以促進現貨市場的發展。允許國家儲備棉在適當時機進入期貨市場,實現套期保值。國家棉花儲備雖然對市場波動具有一定的調控作用,但由于其倉儲容量、儲存成本等方面的限制,使儲備棉控制市場風險的能力具有一定的局限性,況且儲備棉調控市場波動的行為本身也存在著巨大的風險。因此,政府應當允許中儲棉公司在適當時機進入棉花期貨市場,充分利用期貨市場價格發現和規避風險的經濟功能,對國家儲備棉花實施套期保值運作,最大程度地減少棉花儲備的損失,減輕國家財政負擔。

五、建立棉花風險基金

建立棉花風險基金并與儲備棉一起調控棉花市場。棉花儲備同其他儲備一樣需要大量資金的支持。棉花要走向市場,必須建立風險基金制度。當棉花市場波動超過棉農和紡織工業最大承受能力時,國家就需要用風險基金進入市場,調節市場,否則就會對棉農或紡織工業產生嚴重損失,繼而影響國民經濟的穩定發展。為了充分發揮風險基金的保值和增值,風險基金要與儲備棉相結合,參與國際和國內兩個市場,才能真正發揮儲備棉保護棉花生產和調控市場的作用。當儲備數量不足以影響國內棉花市場時,從國際市場購買棉花,用風險基金補貼進口棉的部分費用及與國內市場的價差。

總之,我國的棉花儲備已形成了先行動后立法的局面,我們一方面要在物質層面加快棉花儲備庫的建設,另一方面也要借鑒國內外商品儲備的立法經驗,并結合我國的實際,盡早建立適合我國國情的棉花儲備法律制度。