試論制度創(chuàng)新是預防公務人員產生腐敗的關鍵

李布瓊

鄧小平同志指出:要從制度上解決問題,制度問題更帶有穩(wěn)定性、根本性、全局性和長期性。①因此要預防腐敗就必須改革和完善我們的防腐反腐制度。根據這一精神,筆者認為應從以下幾方面入手,建立防腐的制約機制。

一、加強廉政立法,從思想上讓公務人員不愿腐敗

腐敗是一種客觀存在的,以濫用公共權力謀取私利為目的的社會現(xiàn)象,其社會危害性極大,任何一個負責的政府都會采取有效措施懲治腐敗。在所有的反腐敗措施中,最重要的一項措施就是從法律上對腐敗的各種表現(xiàn)形式進行界定,把嚴重損害人民和國家利益的腐敗行為規(guī)定為犯罪,對腐敗分子繩之以法。以法懲貪是反貪倡廉、使吏治清明的重要步驟,從政府形象這個角度來認識以法懲貪的意義,就在于把政府官員的腐敗行為規(guī)定為犯罪,表明了政府對官員腐敗行為的否定性評價。

在法律上對腐敗行為進行界定和分類,并將各類行為應受到的懲處規(guī)定明確的懲罰措施,就可以產生一種威懾力量,從而達到抑制政府官員腐敗的目的。同時,公眾亦可以根據法律條文對政府官員的行為和反腐敗機構的工作進行監(jiān)督。由于法律具有預測、預防的功能,它本身可以使政府官員根據法律預知自己行為的后果,在一定程度上預防官員腐敗。

雖然中國一直注意反腐敗的立法,但從新中國建立以來還沒有一部專門反腐敗的法律,只有1952年在“三反”運動中制定的《中華人民共和國懲治貪污條例》、1988年全國人大通過的《關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定》之類的規(guī)定,隨著社會的變遷,這些規(guī)定已經遠遠不能適應時代的需要。這首先表現(xiàn)在我國的廉政立法體系還不完善,廉政行為準則大多出現(xiàn)在不具有法律效力的道德教育、黨內文件等非法律規(guī)范當中,而不是以國家法律的形式加以確定。黨內的、政府內部的自律性約束制度大都以內部文件的形式出臺,從效果上看,不可避免地帶有一些缺陷。其一是臨時性。這些文件總是在某一類型的腐敗行為泛濫起來時才匆匆出臺,帶有較強的針對性。這種文件規(guī)定的針對性使人們對其約束作用的時效性和臨時性看得非常清楚,因此并不打算長期遵守它們,只待風頭過后便可故態(tài)復萌。因此行為約束的作用很弱;其二是它的低效性。內部文件的約束效力非常低,盡管他們的制定者和執(zhí)行者可能是非常權威的部門,但在法律缺乏明確規(guī)定的情況下,違反文件所能受到的最大處罰也就只是在法律的范圍之內,只限于組織內部處理的范疇,不便于進入國家法律的制裁程序,收不到嚴懲的效果;其三是不穩(wěn)定性。執(zhí)行文件的規(guī)定同執(zhí)行法律有很大的區(qū)別,在執(zhí)行過程中,來自各個方面的干擾、甚至領導人個人感情因素的影響都比較大,致使處理結果與實際情況相去甚遠。

雖然我國《憲法》規(guī)定:國家保證社會主義的公共財產,禁止任何組織和任何個人用任何手段侵占破壞國家和集體的財產。但卻未對政府官員提出廉潔奉公的要求。這與中國作為一個社會主義國家,國家倡導社會主義、集體主義原則是不相稱的。中國是一個社會主義國家,社會主義思想是國家意識形態(tài)的核心。中國的憲法中應對政府官員的行為有明確的簡要規(guī)定。在憲法中規(guī)定政府官員不得以權謀取財富或其它權利,可以充分表明中國政府對腐敗行為堅決否定的態(tài)度,同時也可以表明中國國家是真正建立在社會主義思想的基礎之上。同時,憲法應對各監(jiān)督機構的職責與權限,公民參與的權利與途徑作出規(guī)定,以為反腐敗的立法,特別是地方性的反腐敗立法提供母法依據。

從國際反腐的情況看,許多國家都制定了專門的反腐敗法,而且在立法上越來越注重系統(tǒng)性和嚴密性。國外廉政立法大體有三種形式:1.制定專門的反貪污賄賂的法律,如美國的《政府官員行為道德法》、印度的《防止貪污法》等。這些法律對于什么是貪污、受賄、勒索、任人唯親等腐敗犯罪行為及懲處辦法都作了非常詳細具體的規(guī)定。2.在其他法律中規(guī)定廉政條款。如《菲律賓共和國憲法》,規(guī)定國家應當使一切公職人員保持清正廉潔,采取積極有效的方式反對貪污賄賂行為。芬蘭的《公務刑法》中詳細規(guī)定了公職人員的貪污賄賂行為及其處罰規(guī)則;3.通過紀律和道德規(guī)范的形式,對公職人員規(guī)定行為準則。如巴基斯坦的《國家公職人員紀律與效率條例》,從道德和紀律的角度對公職人員提出廉政要求,具有輿論的影響力和法律的強制力。②所以我國目前廉政立法是反腐敗的當務之急。

二、加強反腐機構建設,從體制上使公務人員不敢腐敗

在健全反腐敗體制的進程中,應該借鑒反腐敗成效突出的其他國家和地區(qū)的經驗。例如新加坡的貪污行為調查局。這些機構的共同特點是:幾乎包辦所有的反貪污案件,無論數額多少,無論什么罪名,最后都由這一機構作出處罰決定。并且是獨立的,直接隸屬于行政首腦或總理。這種反腐敗的機制顯然是高效的,很少有推諉扯皮現(xiàn)象,也不存在幾個部門同時去查某一問題的情況。新加坡的這種機構的模式并不是天然形成的,形成的過程也很長。在這一問題上他們的設計者充分考慮到了建立一個什么樣的反腐敗機構才能促進反腐敗工作的順利進行,最后形成的模式也是經歷了多次的變動和反復才最終形成的。

這種工作機制的好處在于:一是反腐敗工作的效率大大提高了,消除了部門間的推誘和扯皮。二是加強反腐敗工作的力量集中起來,形成打擊合力。將三個部門的各種職權集中起來,就會克服各自為政、四處出擊的狀態(tài)。將原來幾根手指合攏起來,捏成一個拳頭,必然會加大反腐敗的力度。三是有利于群眾的舉報,群眾發(fā)現(xiàn)腐敗問題,只需向該機構進行舉報即可,不需要多頭舉報,也不需要先搞清楚被舉報人應該由哪個機構進行管轄后再舉報。四是有利于案件的調查。該機構收到舉報材料后,不必要先查主體,可以先查有無犯罪事實,查清以后再查主體,主體只作為確認罪名的依據,不作為有無管轄權的標志。這對于案件的偵查、突破、保密都有很大的好處。反腐敗斗爭要取得根本的勝利,就必須建立一個高效有力、管轄明確、權限職能完備的反腐敗機構。

三、強化監(jiān)督體制,從環(huán)境上讓公務人員不能腐敗

第一要推行全民財產登記制度。不少學者在研究如何遏制腐敗的論述中都提到了要建立公務員的財產收入申報制度,筆者認為這是必要的。財產收入申報制度是國家公職人員依法對其擁有的財產的狀況,包括財產的數量、來源、增減等情況,在規(guī)定的時間內,向指定的監(jiān)督機關遞交書面報告,以接受審杳和監(jiān)督的制度。這幾乎成了世界通用的反腐廉政法律制度。而我國財產收入申報制度目前只規(guī)定了機關處級以上干部,沒有要求鄉(xiāng)科級干部和一般干部,而且只停留在半年自己填一張表的層次上,根本起不到應有的作用,致使許多國家公職人員的財產和支出明顯超過合法收入而難以進行調查和追究。況且公務員不是孤立的一個群體而是與整個社會聯(lián)系的,從我國的實際出發(fā)和查處的案件來看,收受賄賂的大多是領導干部家屬,所以要建立一個法制國家,更需要全民的共同努力,共同守法。只要建立起全民財產登記制度,以確定某一公民、某一時地的財產數量,公民財產的演變我們就可以有大致的了解。突然增加的財產通過監(jiān)督系統(tǒng)完全可以確定其來源,我們可以從中分辨出其正當性,以遏制腐敗。當然,這項制度的建立,需要一個較長過程,但是在現(xiàn)代技術的條件下完全可以建立起來。

第二要推行一人終身只有一個銀行賬號的金融制度。一人一戶的銀行賬戶制度在有些發(fā)達國家早己實施,這個制度,對維護金融秩序,維護財經法紀是有很好作用的,對腐敗更能起到抑制作用。一人一個賬戶,增加了腐敗官員贓款存放的風險和他人代存贓款的風險。在現(xiàn)代社會,財富主要以貨幣的形式存在,當我們能夠做到每一個人只有一個銀行賬戶時,即可以高效率地確定個人財產的額度,并使之與其社會功能角色相比較。在這種條件下,腐敗即使發(fā)生了,對腐敗之所得的處理將成為腐敗者最難的問題。難以保守腐敗之所得,會使腐敗案件的發(fā)生大為減少。

第三要推行限額現(xiàn)金消費,建立以銀行結算為主的消費制度。限額現(xiàn)金消費的涵義是指對用錢幣直接消費所規(guī)定的一個限額,超限額要通過銀行進行結算。在制度上這樣規(guī)定,可丁以減少現(xiàn)金在市場上的流通量,給市場交易帶來方便安全,對物價的穩(wěn)定也起到很好的作用,而且可以為國家征稅提供可靠的依據。現(xiàn)在我國大中小城鎮(zhèn)的銀行結算業(yè)務都以電腦操作,這給我們提供了可靠的物質條件和技術條件。可能會有人認為這樣不利于刺激消費,其實不會出現(xiàn)這種狀況,它只是從口袋里掏錢還是從口袋里掏卡的支付方式問題。這一點與上兩點合并建設,將從始點、終點及過程三個方面有力地遏制腐敗。

以上三項具體操作的制度如果建立起來,大筆現(xiàn)金必須通過銀行流轉,來路不明的錢財必須通過銀行進入腐敗者賬戶,對腐敗者來說,風險大大高于利益,這是很有力的反腐手段。

四、推行以俸養(yǎng)廉,從經濟上讓公務人員不必腐敗

對公務員實行“高新養(yǎng)廉”近年在國內有一些大大小小的呼聲,但從目前的綜合國情考慮,“高薪養(yǎng)廉”還是不太合適。可我們也要看到,國家公職人員承擔著繁雜的社會管理任務,他們的勞動理應獲得尊重并予以適當的報酬。③因此在轉型期應通過調整利益分配格局,逐步建立合理的公職人員收入增長機制,有效地解決社會分配不公問題。

一是要實行行政人員待遇薪金化,相當一部分行政官員己把在職時期的津補貼看成了收入的一部分,是對其較低收入的一種補償。然而一旦退休離職,這種補償就無法實現(xiàn),就意味著退休后實際生活水平的下降,所以出現(xiàn)了“五十九歲現(xiàn)象”。為了消除一部分行政官員對離退休后對生活水平下降的恐慌,我們可以將目前大量的在職待遇轉化為薪金收入,這樣,官員在職期間如果有較高的薪金也意味著退休后有著較高的收入,從而降低了對退休后生活水平降低的擔憂。二是要建立公職人員內部激勵機制,克服公職人員工資性收入和福利性收入的平均主義,讓那些踏實工作、默默奉獻卻得不到提拔的公務員即使享受不到政治待遇,但可以享受同樣的經濟待遇,盡可能減少公務員因為個人價值不能實現(xiàn)而產生“堤內損失堤外補”的強烈沖動。三是要盡快建立廉政公積金制度,當公務員不再從事公務或退休時,一次性發(fā)還給本人,一旦公務員發(fā)生違紀違法行為,視情況部分或全部沒收其公積金,使公務員不愿違紀違法、不能違紀違法、不敢違紀違法。四是要完善行政人員的社會保障體系。從當前發(fā)現(xiàn)的一部分行政權力腐敗的動因上來看,相當一部分行政官員受賄的動機是“儲錢防老”、“儲錢防病”“儲錢防禍”。這與我國目前社會保障體系還不健全是有直接關系的。在西方國家,社會保障體系幾乎覆蓋全社會,西方國家公務人員對“防老”、“防病”、“防災”這類事情是沒有什么顧慮的,因此,從總體上講,完善社會保障體系,解除行政人員的后顧之憂也是防治行政權力腐敗的一個重要方面。