論如何完善我國的土地征用制度

宋樂偉

一、我國土地征用制度的現狀及問題

(一)征地規模過大

據統計,從1997—2003年的7年間,我國耕地從19.51億畝銳減到18.51億畝,7年凈減少1億畝。建設占用耕地是其中主要原因。而同一時期我國人口卻增加7000萬人。人增地減的矛盾越來越明顯。如果征地規模再不控制將嚴重威脅到農民生存和國家的糧食安全,影響到農村的社會穩定、土地資源的合理利用和國家的可持續發展。

(二)我國缺乏專門的土地征用法,征地過程中違法和濫用自由裁量權現象嚴重

由于立法不夠完善,征地行為不規范,我國的“重征用輕補償或無補償”的憲法模式,被建國后至今的四部憲法無一例外地采用,盡管我國早已建立土地征用補償制度,但仍無憲法依據。對于公法而言,“法無明確而為之即為違法”。但在實際的土地征用中,有大量的土地征用是不符合法律規定的,違法現象嚴重。

(三)對征用土地的補償標準過低,補償落實不到位,嚴重損害了農村農民的利益

征收耕地補償標準主要是按被征收耕地的年產值和倍數計算,其中土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。土地補償費和安置補助費和總和,規定最離不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。在征地實踐中,農民不能及時足額得到征地補償也是農民反響較大的問題。

二、我國土地征用制度中存在問題的原因分析

(一)我國土地征用制度缺乏有效合理的監督

政府內部監督機關缺乏對政府土地征用行為的有效監督,大多說的政府主管部門為了自己的政績,并沒有對下屬機關的土地征用行為進行客觀、有效的監督,都有些不當行為甚至采取聽之任之的態度,行政監督權存在嚴重的失位。新聞媒體作為“第四種權力”,沒有在政府土地征用過程中發揮應有的監督權。新聞媒體對于大部分違法違規的土地征用事件,并沒有在第一時間把這些事件讓大多數公眾知曉,沒有盡到自己應有的義務。

(二)土地征用中行政主體和行政相對人的權利不對等

土地征用和大多說的政府行政行為一樣,存在行政主體與行政相對人權利不對等的現象。許多地方政府在征地過程中并沒有明確告知農民哪一塊土地需要征用、征用的目的和范圍、補償標準等信息缺乏了解,在一定程度上存在暗箱操作的現象。一些地方政府與被征地方協商補償安置標準時,往往只同集體經濟組織的少部分領導人接觸,沒有傾聽廣大農民的意見。

(三)土地征用中公共利益的范圍界定不明確

我國《土地管理法》規定:“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用”,但對“公共利益”的內容和范圍界定不明確。同時《土地管理法》又規定:“任何單位和個人進行建設需要使用土地,必須依法申請使用國有土地。”“依法申請使用的國有土地,包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。”這就意味著不僅公共利益需要的土地可以征用,而且單位和個人進行建設的非公共利益需要用地也可以通過征地方式取得。

三、完善我國土地征用制度的對策

(一)完善我國土地征用制度的法律思考

現在的土地征用主要是參照《土地管理法》,而《土地管理法》對土地征用的相關規定不明確,因而必須盡快建立一部專門的土地征用法,對土地征用行為進行明確規定。同時,對于其它涉及土地征用方面的法律,我們也要根據實際出現的問題加以完善,使我國的土地征用有法可依。并且對于土地征用方面的法律我們必須嚴格執行。既需要完善我國土地法規,增強其可操作性,也需增加執法的力度。只有加大對土地征用方面違法行為的處罰,才能起到法律應有的震懾作用,從而減少這一方面違法行為的產生。

(二)加強和完善各方面的監督

各相關行政主管部門和上級主管機關要加強對工作的監督檢查,重視對政策和標準的執行情況的監督,要進行定期、不定期的檢查和考評,對土地專項資金、規定的收費項目等運行,要派人適時跟蹤監督,確保監督不流于形式。新聞媒體作為輿論監督的主導力量,應該充分發揮其導向作用,不要畏懼某些政府的淫威,要敢于揭露土地征用過程中的不法現象。在土地征用過程中,我們要發揮聽證制度應有的作用,實行360度的聽證制度。

(三)確切界定土地征用的“公共利益”范疇

“公共利益”嚴格限定在以下幾類:國防軍事用地;國家政府機關及公益性事業研究單位用地;能源、交通用地,如煤礦、道路、機場等。