掌握腐敗動向 推進源頭預防

張海貴

近年來,隨著我國改革開放的不斷深入,工程建設領域的各項工作也不斷步入規范化、制度化軌道,容易滋生的腐敗問題也在逐步得到預防和治理。但是,從我院近幾年來參與工程建設領域職務犯罪預防的工作實踐和調查分析來看,在工程建設領域發生腐敗的部位和環節等方面,又呈現出一些新的動向和特點,為此檢察機關必須及時跟進,深入調研,積極應對,提早預防。

一、工程建設領域滋生職務犯罪的新動向

改革開放以來,工程建設領域一直是發生職務犯罪的重災區之一,而工程承發包環節又一直被認為是工程建設領域犯罪預防的源頭和關鍵。經過分析我們認為,目前在建設工程的招投標資格預審環節、開評標環節和中標后履約環節是最容易出現職務犯罪的地方。主要問題表現在以下幾個方面:

(一)從工程項目上,正在向政府或集體投資項目轉移

隨著我國經濟體制改革的逐步深入,經濟成分的多樣化決定了建設工程資金來源也呈現出多樣化趨勢。由于私營企業產權明晰,以經濟效益最大化為目標,并且都建立了相對完善的企業財務內控體系,這部分工程項目是老板自己掏腰包,發生腐敗的可能性極小。而政府或集體投資的項目工程資金所有者與資金使用者的利益不完全一致,極易發生損公肥私、中飽私囊的問題。

(二)從項目建設的部位上,正在向附屬工程和專業項目轉移

目前工程項目的招投標主要針對主體工程項目,而建筑涂料、門窗、電器設備、內部裝飾、辦公設備、庭院綠化美化等附屬項目和工程相關的材料采購方面有較大的利潤空間,且標準很難統一,在工程建設管理中往往容易被忽視,而這部分附屬工程和各類材料采購又大都不經過招投標,由建設單位自行掌握,進行場外交易,這就為少數人謀取私利留下了暗箱操作的空間,也為職務犯罪的滋生提供了客觀條件。

(三)從工程項目環節上,正在向工程中標后轉移

近年來,隨著《招投標法》貫徹落實的不斷深入,各地在招投標方面規章制度日益健全和完善,同時近幾年國家又將工程建設領域列為治理商業賄賂的重點,紀檢、檢察機關也將其列為監督和預防的重點對象,因此規避招標或以不正當方式取得工程承包權的可能性大大減小。在此情況下,發生工程腐敗的重點環節也就悄然轉移到中標后的分部分段發包、材料采購、現場管理、工程驗收、工程款撥付等環節。這些環節監督措施少,當事人自由裁量空間大,這就使以權謀私者有機可乘。又由于賄賂行為都是一對一,隱蔽性強,也給紀檢、檢察機關查辦帶來很大困難。

(四)從發生職務犯罪的主體上,正在向評標專家人員和工程現場管理人員轉移

目前,各地的招標機構都建立了自己相對固定的評標專家庫,評標人員一般都是在開標時隨機抽取,并采取背對背評標打分,在先前幾年里這種評標方式發揮過積極的作用,但隨著招投標市場的不斷發展和反腐敗斗爭形勢的不斷嚴峻,評標人員受社會潛規則影響,收受當事人財物并走上犯罪道路的已為數不少,有些中介機構甚至開始成為腐敗發生的重災區,這就嚴重損害了招投標市場公開、公平、公正的原則,損害了奉公守法市場主體的合法權益。另外,目前在大多數地方,建設工程通常是由建設單位組建一個“基建班子”,具體負責工程的指揮、協調、管理、材料采購、資金撥付等工作,一些專業項目施工單位和建筑材料的推銷商就會不擇手段地去拉攏腐蝕工程現場負責人員,如果現場負責管理人員免疫力不強,就很容易被拉下水。

(五)從工程項目的中標方式上,正在由“正面強攻”向“外圍包操”轉移

隨著招投標市場建設不斷走向規范化,監督制約機制不斷完善,以及科技手段的 廣泛應用,在招投標活動中人為因素干擾越來越少,主管部門領導、監督人員和招標市場工作人員的自由裁定空間很少,無法影響招標結果,要達到中標目的僅靠疏通這些人員是難以辦到的。因此,投標企業便改變戰術,把精力由“正面強攻”轉向“外圍包操”,即由過去的標內攻擊轉為標外圍攻,通過串標、陪標達到中標目的。串標、陪標行為在認定和查處上有一定難度,其組織者有的事前以賄賂手段買通陪標人,有的是中標后發給陪標人好處費,這種現象被投標者們稱作是集中優勢,共獵合圍,利益分沾,實現多贏。目前,串標、陪標現象具有相當的普遍性,這也反映出招投標市場發育還不成熟,規范化管理程度還不高,法治機制還不健全。

二、當前工程建設領域職務犯罪預防對策

針對工程建設領域發生職務犯罪的隱患和問題,我們認為必須多措并舉,多管齊下,著力從以下幾方面抓好防范。

(一)突出重點,著力加強對政府和集體投資重大工程項目的專項預防

政府和集體投資項目是不法分子凱覦的“唐僧肉”,也是腐敗行為發生的相對高發區。對此,檢察機關要充分發揮職能作用,主動貼近,深入調研,全程跟蹤,同步預防。首先,要從服務經濟發展、服務“三?！钡拇缶殖霭l,在國家加大投資、擴大內需的形勢下,調整思路,突出重點,創新措施,積極搞好政府和集體投資的重大工程項目的專項同步預防。其次,要協同紀檢、審計、財政等部門,集中管理資源,重點加強對政府和集體投資項目的監管。第三,要與重大工程政府主管部門搞好聯合預防。在重大工程項目上嚴格執行《招投標法》,實行廉政準入、退出制度,“雙簽”制度,紀檢、檢察、審計等多方監督和共同預防制度。對政府和集體投資項目,積極實行項目代建制,推進對重大工程項目的依法管理。

(二)強化監督,積極推進招投標市場規范化建設

一是加強對招投標活動的監督,確保陽光操作,公開、公平、公正。督促招投標辦對房屋建筑工程的裝飾裝修、設備材料等分部分項未納入總承包招標的,實行分部分項和貨物招標預登記制度,定期在媒體上公開信息,接受社會監督,積極推行清單計價招標,遠程評標等管理機制,對開標、評標程序操作實行臨場監督。二是將預防監督向中標以后延伸。建立重大工程中標后巡查制度,對合同管理、項目分包、資金撥付等進行重點監控。三是加大對違法行為查處力度,對違法分包、串標、圍標等違法現象依法嚴厲查處。

(三)完善機制,建立健全教育制度監督“三位一體”的預防體系

以科學發展觀為指導,堅持以人為本,加強對重點崗位人員的教育管理,筑牢拒腐防變的思想道德防線、制度防線和監督防線。一是建立有效的思想防范機制。進一步創新教育方式方法,采取各種手段,引導招投標工作人員樹立正確的權力觀、道德觀和利益觀,自覺抵制社會上的“潛規則”等不正之風,形成以廉為榮,以貪為恥的良好風尚。二是建立科學的權力運行機制。對招投標中的關鍵環節,通過健全規章制度,強化對權力運行的制約。加大制度的科技含量,減少人為因素對制度運行的影響,形成讓權力退出、靠制度運行的良好機制。三是建立全方位的監督體系。提高行政監督的效能,暢通社會監督渠道,充分發揮各個監督主體的作用,努力實現工程項目招投標全過程在陽光下運行。