高校與教師間糾紛解決之法律路徑述評

柏孟仁

公立高等學校(以下簡稱“高校”)在教師任用上推行的聘用制,使得高校和教師間的法律關系發生了重要變化。法律關系的改變必然引起糾紛法律性質的改變,因此高校和教師間糾紛之性質在聘用制施行前后必有相異之處。矛盾是普遍存在的,無論是改革前還是改革后,高校和教師間的糾紛均不可避免。由此一來,我們就有必要審視目前既存的糾紛解決途徑能否適應變革后的局面,如有不足之處,又該如何加以完善和改進,從而實現高校管理及糾紛解決的法治化,這正是本文將要探討的內容。

一、糾紛解決現有法律路徑之梳理

綜觀目前已有的法律規定,高校與教師間糾紛主要通過以下途徑解決:

(一)申訴

1993年施行的《教師法》第39條規定:教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的,或者對學校或其他教育機構作出的處理不服的,可以向教育行政部門提出申訴……。1995年國家教委出臺的《關于<中華人民共和國教師法>中若干問題的意見》(以下簡稱《教師法意見》)對申訴的處理程序作了進一步規范。

(二)協商、調解、仲裁

2007年施行的《人事爭議處理規定》第3條規定:人事爭議發生后,當事人可以協商解決;不愿協商或者協商不成的,可以向主管部門申請調解……;不愿調解或調解不成的,可以向人事爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人也可以直接向人事爭議仲裁委員會申請仲裁。

(三)行政復議或訴訟

《教師法意見》中規定:申訴內容直接涉及其人身權、財產權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的,可以依法提起行政復議或者行政訴訟。

(四)民事訴訟

2003年最高人民法院出臺的《關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》第2條規定:當事人對依照國家有關規定設立的人事爭議仲裁機構所作的人事爭議仲裁裁決不服,自收到仲裁裁決之日起十五日內向人民法院提起訴訟的,人民法院應當依法受理。

二、糾紛解決現有法律路徑之評析

以上幾種糾紛解決途徑,對化解高校與教師間的矛盾,促進高等教育事業健康發展起到了不可忽視的作用。但由于法律規范本身在某種程度上具有滯后與社會發展的局限性,加之高校實施聘用制所帶來的沖擊,上述糾紛解決途徑的不足之處也逐步顯現:

首先,設置解決糾紛路徑之規范性文件的層級偏低,缺乏應有之剛性。從以上對解決糾紛現有路徑的梳理可以看出,除了申訴制度是通過《教師法》以法律的形式確立以外,其他幾種均是以部委規章或最高人民法院的司法解釋的形式確立。僅從規范性文件的法律效力等級來看,部委規章或最高人民法院的司法解釋的效力遠比不上由全國人大及其常委會制定的法律的效力,這樣就使得設置解決糾紛路徑之規范性文件的剛性凸顯不足。法治社會的基本標志應當是:社會生活的基本方面和主要的社會關系均納入法律(制度及程序)的軌道,接受法律的治理。高等教育事關國家大計,僅靠層級不高且剛性不足的規范性文件來調整高校與教師間的社會關系,顯然是不能滿足建設社會主義法治國家之要求的。

其次,可操作性與協調性存有欠缺。比如關于申訴制度的設置,由于沒有在技術層面上將申訴的理論與實踐、應然與實然、可能性與現實性結合起來,建立起成熟的制度規范體系,導致行政機關在處理教師申訴案件時,因缺乏具體的操作標準和依據而經常表現出較大的隨意性。教師在申訴過程中,因得不到申訴制度內在力量的足夠支持,經常面臨被動和尷尬的處境,申訴案件久拖不決或不能公正解決的現象比較普遍。又比如,由于我國現有法律沒有明確規定高校可以作為行政主體,導致法院對高校的行政法地位的認識不一。所以當教師將學校當作行政主體提起行政復議或予以起訴時,法院在很多情況下不予受理。正是諸如此類的可操作性與協調性的欠缺,導致教師維權之路頗為崎嶇。

最后,不能滿足聘用制施行后的新境況。解決糾紛現有路徑體系對于聘用制施行以前的高校和教師間糾紛之解決還是比較有效的。而聘用制的施行給糾紛解決機制帶來了新的問題。在聘用制語境下,高校和教師間的權利義務關系主要是靠聘用合同確立,聘用合同的法律屬性決定著兩者間法律關系的性質,進而決定兩者間糾紛的法律屬性及其解決的相應路徑。對于高校和教師間依聘用合同建立的法律關系的性質,從筆者收集的新近研究成果看,更多的學者傾向于勞動關系的定位,如有的學者指出,學校教師聘用合同無論就其形式,還是就合同的內容及其產生的權力和義務,都應屬于勞動合同的范疇。這樣以來,仍然沿用現有糾紛解決機制勢必不能滿足新形勢的要求,只有改革解決糾紛現有路徑體系才能做到與時俱進。

三、重塑糾紛解決法律路徑之構想

(一)重塑糾紛解決法律路徑之宏觀思路

要實現高校和教師間關系的和諧與穩定,必須理順兩者間糾紛解決路徑體系,只有如此才能使高等教育事業在法治的軌道上運行。欲達此目的,應從宏觀上把握以下兩個方面:

一方面,可據糾紛性質進行糾紛解決之分流。如前所述,高校和教師依聘用合同建立起勞動關系,此乃基礎性關系,涉及教師的基本權利和重大利益,由此引發的糾紛應接受司法審查和監督,通過勞動爭議仲裁或勞動民事訴訟予以解決;對于只涉及教師日常“工作關系”,而未改變其身份或損害其基本權利,僅為了維持學校內部正常管理秩序而作出的紀律處分或工作考核及業績評定等決定或處理,由于其為學校行使辦學自主權的結果,不宜納入司法審查之范圍,可通過校內申訴或行政申訴的途徑予以解決;對于涉及教師學術評定的學術糾紛亦不宜接受司法審查,可通過由專家組成的教育仲裁機構予以解決。

另一方面,可通過修改《高等教育法》,以法律的形式確立高校和教師間糾紛解決路徑體系。如前所述,糾紛解決現有路徑散見于各級各類規范性文件中,此狀況不僅導致現有路徑體系的非系統化局面,缺乏應有之剛性,且不便于教師了解和掌握糾紛解決辦法,阻礙了他們依法維權的進路。基于前述關于糾紛解決之分流,可在《高等教育法》中確立以勞動爭議仲裁和勞動民事訴訟為主體、以教育申訴和教育仲裁為兩翼的糾紛解決路徑體系,這樣既可化解設置糾紛解決路徑體系的規范性文件剛性不足之問題,又能實現糾紛解決路徑系統化,方便教師了解、掌握并依之維權。

(二)重塑糾紛解決法律路徑之微觀制度完善與構建

1.勞動爭議仲裁和勞動民事訴訟制度適用之完善

按照糾紛解決現有路徑,2007年施行的《人事爭議處理規定》適用于聘用制下高校和教師間人事爭議之解決。2008年5月1日起施行的《勞動爭議調解仲裁法》第52條規定:“事業單位實行聘用制的工作人員與本單位發生勞動爭議的,依照本法執行;法律、行政法規或者國務院另有規定的,依照其規定。”據此可見,《勞動爭議調解仲裁法》則適用于聘用制下高校和教師間勞動爭議之解決。之所以出現這種差別,筆者以為是高校人事制度改革過渡時期的一種特殊處理。據有關實證研究顯示,以聘用制為核心的高校人事制度改革推行至今,大多數高校仍停留在體制解凍的初級階段,教師契約化管理存在嚴重缺陷,傳統任用制度仍在聘用制外衣下以隱蔽的形式運行,舊制度的慣性——“路徑依賴”對于新制度的建立和運行構成持久的阻滯力。正是由于舊制度的“路徑依賴”,導致對于聘用制下高校和教師間的法律關系認識不一,進一步出現了“人事爭議”和“勞動爭議”的差別,而這種差別又導致《勞動爭議調解仲裁法》第52條作出了妥協性規定,即“法律、行政法規或者國務院另有規定的,依照其規定”。這不能不說是人事制度改革過渡時期的一種特有現象。

如前所述,只要將高校和教師間依聘用合同建立起來的關系定位為勞動合同關系,那么高校和教師間因為聘用關系而發生的糾紛就屬于勞動爭議,就可以用《勞動爭議調解仲裁法》予以調整;如果當事雙方不服勞動仲裁委員會的裁決,可以向法院起訴,法院則可以適用勞動民事訴訟制度予以解決。如此一來,高校和教師間糾紛之解決就有了剛性、法源性規范性法律文件的支撐。

2.教育申訴制度之完善

教育申訴制度是一項維護教師合法權益的行政救濟制度。尊重教師的知情權、申訴權,完善教師申訴制度,是高校依法治校和民主管理的內在要求,是尊重和維護教師合法權益的重要保障。針對現有的教育申訴制度缺乏可操作性問題,必須實現申訴制度的程序化和制度化,只有如此才能確保教師維權道路的順暢。可以采取包括設立專門受理教育申訴的機構、配備相關專業人員;制定具體的申訴處理程序,特別是在申訴處理過程中引入聽證程序,給予教師充分的陳述機會,保障其程序性權利;理順教育申訴與其他救濟制度的關系等等。

3.教育仲裁制度之構建

仲裁是一種便捷、公正、有效地解決糾紛的途徑,它具有專業性和針對性強的特點,對化解特定糾紛具有無可替代的優越性。高校教育糾紛中涉及教師學術評定的學術糾紛具有高度的專業性、技術性,特別適合于由仲裁機構來裁決。

對于教育仲裁制度的具體構建,首先,要明確其受案范圍。如前所述,教育仲裁受案范圍應限于高校教育糾紛中涉及教師學術評定的學術糾紛;其次,需要在法律規范層面完善配套規定,應在已有的相關教育法律法規中增設教育仲裁這一糾紛解決路徑;再次,為實現司法權對教育仲裁權的監督,仲裁裁決應接受司法審查,但審查范圍僅限于其程序是否合法;最后,對教育仲裁制度法律效力的保障上,要堅持與司法制度接軌,可如此規定:當事人不服仲裁裁決的,可在接到裁決書之日起十日內向人民法院提起訴訟;一方當事人不履行裁決結果的,另一方當事人可以向人民法院申請強制執行。