淺析農村信用社經濟犯罪及防控

于甜甜

一、農村信用社經濟犯罪概況

農村信用社是以合作制為原則建立起來的金融組織,始于上世紀50年代的農業合作化時期,其主要特征是由農民入股,實行社員民主管理和主要為社員提供金融服務的地方性金融組織,面向農業、農村、農民,即“三農”服務,實行自我管理、自主經營、自擔風險、自負盈虧的“四自”方針。其服務對象是農民,服務區域是農村,服務目標是促進農村經濟的發展。農村信用社創建五十余年來,在各個歷史時期,都為我國的農業和農村經濟以及農村社會穩定做出了巨大的貢獻。特別是1996年國務院《關于農村金融體制改革的決定》發布以來,隨著國有銀行縣級以下分支機構撤出,其在農村金融體系中的地位和作用更為突出。

但是,由于農村信用社在內部監督管理、風險防范控制、規章制度落實等方面存在許多漏洞和問題,業已成為我國金融體系中的一個薄弱環節。當期,美國金融危機已對全球實體經濟產生了巨大的沖擊,我國經濟受出口下降等因素的影響,總體經濟下行風險加大,相關產業和企業壞賬率上升,金融體系尤其是涉及農村信用社的經濟犯罪日益突出,直接威脅信用社的資金安全,嚴重影響了正常的農村金融市場秩序,也損害了金融機構的信譽和形象,應當引起高度重視。具體而言,該類型犯罪有如下特征:

(一)案件總量增加,且有逐年遞增趨勢

由于農信社分布在基層,至今沒有全國性機構,也缺少詳細的統計數據,我們以各省的情況為例。據黑龍江省公安廳經偵總隊統計,2007年,全省公安機關打擊治理農村信用社系統犯罪,共立案332起,破案262起,涉案金額4.2億元。①而東部沿海某省經偵部門的統計,涉及農村信用社的經濟犯罪立案數,2004年1月至2008年8月,共立案查處1083起,涉案總額8.16億余元,占同期公安機關經濟案件立案總數的3.73%。其中2004年立案為110起,2005年為127起,2006年為203起,2007年達到334起,從2004年至2007年,立案數平均年增長46.6%。

(二)涉案金額巨大

近年來,隨著社會經濟的快速發展和人們物質生活水準的不斷提高,犯罪人的物質欲望膨脹,加之金融機構的本身特性,此類犯罪往往涉案金額巨大。如2000年哈爾濱市農村信用聯社系統共發生了6起案件,百萬元以上案件就有3起,占發案率的50%。

(三)職務犯罪高發

目前,農村信用社系統發生職務侵占和挪用資金等案件較為突出。從人員上看,基層領導和重要崗位人員涉案多,案件多發于會計、出納、儲蓄、信貸等要害崗位。從地點上看,基層農信社發案多,且內外勾結共同作案多。從時間上看,歷年積案多,作案時間長,有一定的隱蔽性。從犯罪手段上看,以偽造結付款憑證、空轉空劃、套取聯行資金,亂拉、亂借客戶資金,挪用、偷支客戶存款,冒名貸款、收貸不入賬、截留貸款,私自動用庫款,截留占用借貸單位貸款等方式為主要手段。

(四)監管體系滯后,洗錢等智能犯罪有上升趨勢

洗錢和利用計算機實施的智能犯罪,具有技術性高、發現率低、偵破難度大等特點,而農村信用社技術和條件相對落后,部分從業人員受教育程度不高且缺乏培訓,極易引發此類犯罪。據中國人民銀行公布的反洗錢報告,2007年,中國人民銀行共依法對4533家金融機構(含其分支機構)進行了反洗錢檢查,共處罰金2652.42萬元,處罰金融機構達350家,占被檢查機構的7.72%。在被處罰銀行業金融機構中,農村信用社和農村商業銀行被處罰的比例明顯上升。

二、誘發農村信用社經濟犯罪的原因

誘發農村信用社經濟犯罪的原因是多方面的,既有外在的客觀原因,也有其自身發展中存在的問題。突出表現在以下幾個方面:

一是產權不清、體制不順。農村信用社性質上是以合作制原則建立起來的金融組織。但是,我國農村信用社實際上多是以政府行政指令組織而成,僅是名義上的合作組織,不符合互助合作、民主管理的合作制原則。1996年農村信用社脫離農業銀行至今,產權問題沒有從根本上得到解決,農村信用社股權結構和歷史遺留的“官辦”色彩一定程度上造成了經營體制、管理體制落后。

另外,在農村信用社在由合作社轉向現代企業制度過程中,現有的治理結構缺乏相互制衡機制。其一社員大會是農村信用社的最高權力機構,應當享有選舉理事會、監事會、審議工作報告、決策重大事項等權力。但在實踐中,理事會基本不向社員代表大會匯報重要事項,且社員代表素質不高,缺乏參加決策的積極性,社員大會多流于形式。其二理事會雖然由社員大會選舉產生,但政府因素在選舉中起著重要作用,民主選舉尚未落實,使得社員大會不能監督制約理事會,理事會不能制約信用社主任。其三監事會難以發揮應有的監督作用。主要表現為監督機構人員素質不高,沒有配備足夠的具有實際業務能力的內審人員等。

二是立法缺失,有章不循。農村信用社不同于銀行,由于業務集中在基層,管理層級較低。直到2003年,國務院出臺了《深化農村信用社改革試點方案》,才初步建立省(市)級聯社。由于缺少統一的業務領導,造成了農村信用社系統的立法工作緩慢,至今全國農村信用社系統沒有一部專門立法,各地信用社往往是通過自行摸索建立一些零散的規章制度,不僅建章立制的水平低、效力弱,而且這些制度往往形同虛設,造成有章不循。

此外,在一些內部規章的設計方面也存在不少問題。其一是重事后處罰,輕事前預防。金融機構看重的是對已發生的違法、違紀行為進行事后的處罰,而對事前的防范和事中的控制措施關注很少。其二是重管基層,輕管領導。金融機構都有內部審計部門,也有較為嚴格的審計制度,但主要規范基層操作人員,對高層領導缺乏有效監督。實踐中,由于高層管理人員掌握著決策權,其違法、違紀造成的損失也遠大于普通員工。其三是金融行政處罰規定比較分散,處罰種類和尺度不統一,行業主管部門和司法部門缺乏協調、配合等等。

三是監督不力,機制不順。因農村信用社的股東來源多樣,股權分散程度高,經營控制權實際由管理層掌握。另外,基層信用社、縣聯社、省聯社之間的股權與管理權設置極不科學,事實上采用逆向設置。即信用社之間的股權關系是下一級信用社是上一級信用社的股東,但信用社之間的管理權是自上而下,上級信用社對下有控制權,人事任免也是由上級信用社掌握。因此,信用社的管理實際上形成了倒金字塔形的管理決策體系,股權和決策權成反比關系。這種關系不但可能使我國長期存在的中央政府對農信社的隱性擔保轉移成省級政府對農信社的隱性擔保,而且由于政府沒有給農信社治理結構發揮作用提供應有的制度環境,導致農信社治理的弱化。②

四是技術落后,人員素質不高。信息化建設滯后、計算機系統的投入不夠以及業務運行軟件的安全漏洞等問題是計算機犯罪高發的重要原因。另外,為便于信用社開展工作,許多農村信用社大量聘用村民作為臨時工作人員,而聘任的信貸員業務、法律素質低,缺乏必要的教育培訓。據調查,大慶市農村信用社60%的工作人員從本村村民中聘任,且上崗前大多沒有經過專門的業務培訓,許多人不掌握計算機操作,法律意識淡薄,缺乏職業操守。信貸員辦理業務時,違規代替農民簽字、領取貸款、收取農民還款的現象突出。

三、農村信用社經濟犯罪的防控

2003年,隨著農村信用合作社改革試點工作的開展,農村金融體制改革的穩步推進,農村信用社的管理工作得到加強,也一定程度上促進了經濟犯罪的防控工作。但是,農村信用社經濟犯罪的原因是多方面,預防犯罪還需要多管齊下,綜合治理。

(一)深化改革,明晰產權關系,進一步完善法人治理結構

一是充分發揮民主管理效能,形成理事會對重大事項進行決策,管理層在理事會授權下進行經營,社員大會和監事會對理事會、管理層的行為進行監督的制衡機制。二是不斷改進和規范理事會、監事會以及經營管理層的議事規則,切實提高經營管理水平。三是理順上下級關系,探索建立各級農信社管理機構、行業自律機構,進一步加強監督管理水平。

(二)加快金融立法

根據《中華人民共和國中國人民銀行法》和《中華人民共和國農業法》,以“支農”為出發點,借鑒國外立法的先進理念,制訂統一的《信用合作社法》。一是明確國家金融主管部門與金融機構參加者之間的管理與被管理關系,金融機構與其社員、其他法人組織、公民之間發生的資金關系。二是以法律手段維護農村信用社和其他經濟主體的合法權益免受侵犯,對違法、違規經營行為進行制裁。

(三)加強教育培訓,切實提高從業人員的法律素質和業務素質

一方面要借鑒商業銀行的做法,加強對員工的教育培訓,使員工樹立正確的職業觀念,掌握金融管理法律法規,從源頭上杜絕違法犯罪案件的發生;另一方面要改變由上級信用社確定管理層的做法,擴大信用社人事自主權,建立有效的考核制度,做到能者上、庸者下,提高員工素質。

(四)加強監督,完善農村信用社的內控機制

細化業務操作規程,探索建立主辦信貸員制度或信貸搭檔制,由信貸員組成貸款小組,共同開展業務,明確職責,互相監督,防止一人一包到底。創新用人機制,使人員合理流動,安排重要崗位人員定期交流、輪崗。對易出問題的崗位、人員和環節,上級紀檢監察部門要重點督導,對違規、違紀問題要做到早發現、早控制、早處理。

(五)加大投入,完善各項預防措施

加快信息化建設步伐,推廣電子支付業務,減少現金結算,以防范犯罪分子利用現金洗錢。同時,做好計算機軟硬件設備更新和維護,特別是加強計算機安全技術應用,筑起計算機網絡安全防范屏障。