論檢察權監督制約機制的完善

李小娟

一、檢察權的內涵及加強對其監督制約的必要性

(一)檢察權的內涵

國家機器由簡單、低級到復雜、高級,國家權力也由諸權不分到權力分立。國家權力的每一次分化都不同程度地標志著國家機器的進化,檢察權的產生將國家的發展推向新的階段。何為檢察權?各國學者基于對本國法律制度的理解有不同的解釋。我國的通說認為檢察權是檢察機關依法所擁有的權力。所謂“依法所擁有的權力”,是指依據憲法、檢察院組織法、各類訴訟法以及其他法律中對檢察權限的規定,檢察機關在法律上及實際活動中所享有的權力。檢察權的全部權能可分解為公訴權、偵查權、偵查監督權、審判監督權和執行監督權。

(二)加強對檢察權監督制約的必要性

公正與文明執法是檢察機關追求的目標,但是在實踐中,檢察權不規范行使的問題仍時有發生,檢察權被異化或扭曲。具體表現在以下方面:一些檢察人員辦人情案、關系案、金錢案,以案謀私,以權謀私;有些檢察人員特權思想重,對待群眾作風粗暴;在辦案中濫用強制措施甚至刑訊逼供,收集證據不規范,文書制作粗糙,不依法保障訴訟參加人的訴訟權利,不注意聽取無罪辯解,不依法保障律師執業權利;對應當立案偵查的案件不立案偵查、應當逮捕的案件不依法逮捕、應當起訴的案件不依法起訴;對訴訟活動中執法不嚴、司法不公的現象監督缺位;對上訪求助群眾態度冷漠,辦理申訴案件不及時、不認真,該糾正的不糾正,該賠償的不賠償等等。更有甚者,一些檢察院開始出現由顯性違規向隱性違規發展的新趨勢和新動向,比如在無實體性必要的情況下退回補充偵查,延長偵查羈押或審查起訴期限;在偵查過程中,為了突破口供頻繁地變換羈押地點。這些行為都不符和維護公平正義、保障人權等司法意蘊,有損檢察機關在人們心中的威嚴。

缺乏監督的權力容易被濫用,檢察權也不例外。因此,必須加強對檢察權的監督制約以規范檢察權的行使。如果能在充分體現檢察權謙抑性的基礎上,通過細化內部的職權分工、加強上級檢察機關對下級檢察機關的領導和監督等方式構建的檢察權的內部監督制約機制,同時不斷完善檢察權的外部制約機制更有助于彰顯法律的公平與正義。

二、檢察權的內部監督制約

法治社會的一個重要特征是任何權利都必須受到有效的監督和制約,為了保證檢察權的正確行使,各國無一例外地確立了相應的制約機制。我國已經建立了檢察權的內部監督與外部監督相結合的大體架構,但部分地方仍需進一步完善。

檢察權的內部監督制約是指通過檢察權的具體配置而形成的系統內的監督制約體制。具體可分為內設部門間的監督制約、紀檢監察部門的專門監督、檢察委員會的監督、上級檢察機關對下級檢察機關的監督制約等。

(一)現行內部監督制約機制的缺陷

1.對自偵案件的監督制約尚需完善

檢察機關在對貪污賄賂等職務犯罪偵查過程中,有權采取各種強制措施和偵查手段,如果行使職權不當,則可能侵犯公民的合法權益。這就要求嚴密對自偵案件的監督制約體系。然而目前對自偵案件的監督機制并不完善:

第一,法律規定不明確,導致監督缺失。首先,現行刑事訴訟法只規定了人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督,但是對于如何進行監督特別是如何對自偵部門的偵查活動進行監督,有關法律和司法解釋都沒有明確規定。其次,現行刑事訴訟法和《人民檢察院刑事訴訟規則》僅規定對偵查部門應當立案而沒有立案的案件實行監督,并沒有將不應當立案而立案的情形列為監督內容。

第二,偵、捕、訴之間的橫向制約不足。在檢察機關自偵案件這一部分,實行偵、捕、訴由三個部門分別進行,這種模式本能形成有效的制約,然而在司法實踐中,出于辦案需要,三個部門往往能做到支持和配合,但相互間的制約卻是形式化,致使這一模式未能發揮充分效用。

2.上級檢察機關對下級檢察機關的制約力不足

根據我國現行的體制,檢察機關受雙重領導。一方面受上級檢察機關的領導,一方面受地方黨委的領導。但是由于人事由地方決定以及財政由地方負擔等因素的影響,行政權干涉司法獨立的情形不能避免,尤其在基層檢察院表現得更為明顯,基層檢察院受地方制約較大。另外由于上級檢察機關對下級檢察機關業務上的指導和監督并非常態,主動性不足,多種因素的綜合無形中削弱了上級檢察機關對下級檢察機關的制約。

(二)完善檢察權內部監督制約機制的路徑選擇

要完善檢察權的內部監督制約機制,需要對癥下藥。對于自偵案件的監督,首先要明確立法,對偵查活動的監督作出具體規定;其次,加強橫向監督,偵查監督部門和公訴部門要對偵查部門進行日常性監督,尤其加大對采取強制措施的偵查行為的審查力度;最后,要充分發揮紀檢監察部門的作用,對偵查人員的行為進行重點監督。

加強上級檢察機關對下級檢察機關的監督,首先要從體制上予以保障。筆者認為建立檢察系統獨立的經費機制能在一定程度上減少地方行政權對司法權的干預。其次,上級檢察機關要加強對下級檢察機關領導和監督的主動性和積極性,對下級檢察機關的工作開展經常性的指導并建立健全相關制度。

三、檢察權的外部監督制約

檢察權的外部制約是相對于內部監督制約而言的一種方式,是指在檢察系統外部,由檢察系統以外的組織、部門或人,依照一定的權限,按照特定的程序所進行的監督。

(一)確立檢察權外部監督制約機制的理論基礎

檢察權外部制約機制的理論基礎主要是社會制約權力理論。社會制約權力理論的提出,是建立在國家和社會二元結構的前提下,通過特定的民主原則和法定程序,配置社會資源和優化社會權利結構,開辟權力制約的社會渠道。僅依靠傳統的以權力制約權力模式并不能必然防止權力的濫用,尚需外部制約力量的配合。外部制約的手段具有自治性,在控權的過程中呈現出關注民意、注重平等的特點,避免激烈的糾紛和對抗,通過道德、政紀和輿論等手段維護權利和救濟權利。

(二)檢察權外部監督制約的現狀

在強調獨立行使檢察權的司法體制下,由于中國特色政治制度和文化背景的差異,當前我國檢察權的外部監督制約可以分為黨的領導監督;刑事訴訟中公安機關、法院的監督;國家權利機關的監督;新聞輿論的監督;人民群眾的監督。盡管這些外部監督制約既有上層權力專有的又有下層群眾可以享有的,既有統一規定的又有自行確定的,既有針對個案的又有針對全局工作的,但是司法實踐效果證明這些制約機制未能充分發揮作用,這表明我國檢察權外部制約機制并非趨于完美,仍有較大的完善空間。

四、完善檢察權外部監督制約機制的路徑選擇

(一)完善人民監督員制度

人民監督員制度是現行法律框架下檢察制度的改革和創新。它的重大意義不容置疑,但作為司法改革過程中出現的新生事物,需要在實踐中不斷地加以調整和改進。

盡管人民監督員試圖力避其對檢察院的依附性,想成為一種名副其實的體外監督,規定人民監督員的產生、解除由機關、團體、企事業單位和基層組織規定,但人民監督員的產生條件、人數、發證等卻仍是由檢察機關確定,難免有“自己請人監督自己”的嫌疑。

當前,不少人民監督員兼具人大代表、政協委員的身份,這導致人民監督員制度在一定程度上與人大、政協扮演的監督功能相重合,不利于體現人民監督員制度內涵所要求的純“人民性”。再者,很多人民監督員并不具備專業法律知識,這樣等于是外行監督內行,極容易使這一制度成為擺設。因此,筆者建議:

第一,盡量從法學教授、離退休資深法律工作者中選任一批人民監督員成立專門的監督人員庫,根據案件的需要隨機遴選且應理性地回避人大與政協的領地。

第二,縮短人民監督員的任期。現行規定人民監督員的任期為三年,但中國是一個人情社會,在長期與檢察院打交道的過程中,監督者與被監督者之間難免會形成人情和面子問題,這樣不利于人民監督員秉持客觀中立的立場。

第三,建立人民監督員回避制度。如果人民監督員本人或其親屬與案件有利害關系,則應回避,不能參與對該案件的監督。

(二)完善新聞輿論監督

新聞輿論的監督是檢察權外部制約機制的重要方式。時間上的搶先性、空間上的廣泛性、受眾面的普遍性是輿論報道的特點和優勢,但由于檢察機關所追求的法律效果與公眾對案件期盼的社會效果往往有出入,故這些優勢亦易使檢察機關位于新聞輿論的巨大壓力之下從而對檢察工作產生負面影響。為充分發揮新聞輿論對檢察權的監督制約,應建立檢察機關與新聞媒體的良性互動機制。檢察機關可設置專門的新聞崗,指定專人負責與新聞媒體的溝通,并向媒體傳遞正確的信息,防止輿論對公眾的誤導,規避傳媒反向對檢察機關施加的輿論壓力。同時,新聞媒體應尊重檢察機關的職能和運作方式,客觀報道才能發揮其對檢察權監督的應有功能。

(三)加強人大對個案的監督力度

對于權力機關的監督,應該在保障檢察機關依法獨立行使檢察權的基礎上,加強人大對個案的監督力度。人大對個案實施法律監督,是維護法制統一,實現依法治國的需要。個案監督的范圍應界定為人民群眾普遍關心的具有典型意義的疑難案件、反映檢察官因徇私枉法等原因造成的冤案和錯案、對法律規定的看法不一致,而需要權力機關進行法律解釋的案件以及受到有關行政機關、社會團體或個人干涉的案件。個案監督的提請權應交給權力機關,加強權力機關的主動監督。此外,尚需進一步完善《個案監督法》,明確規定提起個案監督的程序。由于專業的限制,個案監督應由具有法學背景的人員來進行。

(四)深化檢務公開工作

進一步深化檢務公開工作,讓權力在陽光下運行是促使檢察權規范行使的有效途徑。檢務公開就是將與檢察職權相關的、不涉及國家秘密和個人隱私等有關的活動和事項,向社會和訴訟參與人公開。檢察機關可以通過加強互聯網建設、完善檢察文書釋法說理制度、定期舉行“檢察開放日”等方式拓寬外界對檢察機關的接觸面,增加檢察工作的透明度,使檢察權的行使受到更廣泛更有效的監督制約,從而加速構建法治社會的進程。