檢察機關(guān)提起行政公益訴訟問題之探析

李坊靜 陳家傲

一、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的必要性和可行性

(一)檢察機關(guān)提起行使公益訴訟的必要性分析

1.現(xiàn)實之要求。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人們法律意識的提高,人們開始關(guān)注行政機關(guān)有關(guān)公共利益的決定甚至規(guī)范性文件,對于不利公共利益、損害公共利益的行政行為,人們開始訴之法院,以尋求保護(hù),但由于《行政訴訟法》第四十一條做出了行政訴訟原告應(yīng)為行政管理相對人的規(guī)定,因此這就使得基于公共利益而提起的訴訟被擋在了法院之外,而現(xiàn)實生活中卻有諸多損害公共利益的行政行為存在,特別是關(guān)乎人民生命健康和基本權(quán)利,如對醫(yī)藥的監(jiān)管,環(huán)境的治理和監(jiān)控,及教育文化事業(yè)的管理等,基于此,學(xué)者提出了行政公益訴訟的原告應(yīng)擴大化,確立自然人,社會團(tuán)體及檢察機關(guān)的原告資格,而筆者認(rèn)為,基于中國法制現(xiàn)狀,確立檢察機關(guān)的行政公益訴訟原告資格才是重中之重,也是當(dāng)務(wù)之急,通過自然人和社會團(tuán)體來行使公益訴權(quán)還存在很多缺陷,只有盡快確立檢察機關(guān)的行政公益訴訟的原告資格,才能有效解決當(dāng)下行政公益訴訟的問題。

2.檢察機關(guān)的職責(zé)使然。檢察機關(guān)是和行政機關(guān)相互獨立的國家機關(guān),它是我國的監(jiān)督機關(guān),承擔(dān)監(jiān)督行政機關(guān)和其他國家機關(guān)的職責(zé),《行政訴訟法》第10條也有相應(yīng)規(guī)定:人民檢察機關(guān)有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。這就說明檢察機關(guān)提起公益訴訟是其職責(zé)本身應(yīng)有之義,對于行政機關(guān)有關(guān)公共利益的不作為、濫用職權(quán)、不當(dāng)行政行為等,有必要承擔(dān)起監(jiān)督的職責(zé),向公正機關(guān)即法院提起訴訟,而不能僅僅停留在有監(jiān)督之名而無監(jiān)督之實的層面,只有這樣,檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)才能得到真正意義上的貫徹實施,行政機關(guān)的行政行為才能得到有效監(jiān)督。

(二)檢察機關(guān)提起公益訴訟的可行性分析

1.理論研究日趨成熟。有關(guān)行政公益訴訟的研究已開展多年,在國內(nèi)也已經(jīng)引發(fā)了熱烈的討論,學(xué)者、專家紛紛提出了建議,雖然也有持反對態(tài)度者,但大多數(shù)還是對在我國實行行政公益訴訟表示支持,有很多文章專門就確立檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的原告資格及制度構(gòu)建問題做出了專門論述,這些理論雖然觀點不一,不成系統(tǒng),但卻在不斷完善之中,并且在總體上為我們將來實行檢察機關(guān)的行政公益訴訟做了理論鋪墊。

2.國外有相關(guān)先例可供參考。對行政公益訴訟的研究在我國是近幾年的事,可能還是一個新課題,但國外對此卻已研究很久了,根據(jù)《美國法典》有關(guān)規(guī)定,檢察官在涉及聯(lián)邦利益等7種民事案件中,有權(quán)參加訴訟.根據(jù)《美國區(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第17條規(guī)定,在法定情況下,保護(hù)別人利益的案件也可以用美利堅合眾國的名義提起。例如“相關(guān)人訴訟、職務(wù)履行令請求訴訟和禁止令請求訴訟。”在英國,檢察長是唯一在法庭上代表公眾的人,是公共利益的保護(hù)人。私人不能直接提起阻止公共性不當(dāng)行為的訴訟,只能請求檢察長的同意以檢察長的名義提起,為“檢察長根據(jù)某某的告發(fā)”,被稱為“告發(fā)人訴訟”。

3.相關(guān)立法提供了空間。《行政訴訟法》第10條(參見前面所述)對檢察機關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督權(quán)做了明確規(guī)定,這一條其實是對檢察機關(guān)監(jiān)督行政訴訟的原則性規(guī)定,為檢察機關(guān)行使行政公益訴訟權(quán)提供了空間。因為監(jiān)督權(quán)是非常廣泛的,它包括對行政機關(guān)提出建議,做出提醒,當(dāng)然也包括直接拿起訴訟的武器把行政機關(guān)推向法院的審判庭,由審判機關(guān)來做出決定,同時,我國《憲法》第一百二十九條規(guī)定:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān),而憲法是我國的根本大法,在法律體系中處于最高的地位,這一原則規(guī)定也為檢察機關(guān)行使公益訴訟權(quán)提供了保障,在這一原則的指導(dǎo)下,我們可以將其監(jiān)督權(quán)具體化。

二、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的優(yōu)勢和缺陷

(一)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的優(yōu)勢

1.在我國,行政機關(guān),審判機關(guān)和檢察機關(guān),相互獨立,檢察機關(guān)獨立于行政機關(guān)之外,并且擁有對行政機關(guān)監(jiān)督的權(quán)力,它是我國的一個專門的國家機關(guān),因此相對于自然人和社會團(tuán)體來說,檢察機關(guān)更有實力和條件和處于強勢地位的行政機關(guān)相抗衡,檢察機關(guān)有專門的人員、技術(shù)和資金作保障,并且享有自然人和社會團(tuán)體不具備的調(diào)查權(quán),這樣就增加了行政公益訴訟的勝算,更好地控制和制約行政權(quán)力。

2.檢察機關(guān)積累了不少經(jīng)驗。自《行政訴訟法》頒布以來,檢察機關(guān)行使行政監(jiān)督權(quán)積累了不少寶貴的經(jīng)驗,各地檢察機關(guān)已普遍設(shè)立了行政檢察機構(gòu),專門負(fù)責(zé)行政案件的監(jiān)督。部分檢察機關(guān)已在實踐中對行政公訴作了有益嘗試和探索,積累了豐富經(jīng)驗。1997年,河南方城檢察機關(guān)第一次提起國有資產(chǎn)流失的訴訟。另一方面,刑事公訴制度已臻成熟,檢察機關(guān)在這方面積累的豐富經(jīng)驗,可供其參考和借鑒,而這些,相對于個人和社會團(tuán)體來說無疑是一大優(yōu)勢。

(二)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的缺陷

1.目前,檢察機關(guān)的職責(zé)主要體現(xiàn)在繁多的刑事公訴案件中,讓檢察機關(guān)承擔(dān)起行政公益訴訟的職責(zé)勢必加重檢察機關(guān)的負(fù)擔(dān),因為,一旦賦予其行政公益訴訟的職責(zé),行政公益訴訟的案件可能隨之涌來,而基于行政公益訴訟的特殊性,檢察機關(guān)有必要配備專門的人員來承擔(dān),而這又為目前的檢察機關(guān)人力和財力所限制。

2.檢察機關(guān)雖獨立于行政機關(guān),但實際上,檢察機關(guān)和行政機關(guān)之間存在很大聯(lián)系,其財力人力在很大程度上受制于行政機關(guān),因此在訴訟過程中,難免會受到作為被告的行政機關(guān)的干涉,這就為檢察機關(guān)的訴訟造成了阻礙,不利于其正常開展工作,而在這方面,個人和社會團(tuán)體受到的干涉要相對少些。

三、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的制度構(gòu)建

(一)范圍

對于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)該確立一定的范圍,在這里,筆者認(rèn)為由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的案件,應(yīng)該符合以下三個條件:

1.案件所涉利益應(yīng)為較大或重大“公共利益”。至于公共利益的界定,本文不做過多論述,筆者認(rèn)為,檢察機關(guān)可以對依申請?zhí)崞鹪V訟的案件(后文將闡述)進(jìn)行審查,看該案件是否涉及公共利益,對于有行政相對人的案件,檢察機關(guān)可以決定不予提起訴訟,此外,由檢察機關(guān)提起訴訟的案件所涉及的公共利益需為較大或重大,對于如何界定較大和重大,我們可以從其涉及范圍,損害大小和程度,社會影響及惡劣程度,做出行政行為的行政機關(guān)的級別等各方面進(jìn)行區(qū)分,只要具備其中之一者,就屬于行政公益訴訟范圍。

2.所涉行政機關(guān)的行為為具體行政行為和抽象行政行為。對行政機關(guān)的具體行政行為提起訴訟為《行政訴訟法》所明確規(guī)定,而公共利益在很多情況下由行政機關(guān)的抽象行政行為所導(dǎo)致,如頒布規(guī)章或規(guī)范性法律文件,對于這種尚未造成損害或已經(jīng)造成損害的行政行為,同樣要納入行政公益訴訟的范圍,對于抽象行政行為納入訴訟范圍的問題,也為理論界所推崇,行政公益訴訟也應(yīng)順應(yīng)這一潮流,這樣更有利于有效及時地保護(hù)公共利益。

3.行政行為有損害公共利益的危險性。行政行為只要具備危害公共利益的危險性就可以對之提起訴訟,而不管損害是否已經(jīng)產(chǎn)生,而如果行政行為不可能產(chǎn)生危險性,當(dāng)然就不應(yīng)納入行政公益訴訟范圍。

(二)檢察機關(guān)提起訴訟的方式

檢察機關(guān)提起訴訟的方式,筆者認(rèn)為可以分為兩種,即依申請?zhí)崞鸷椭鲃犹崞?

1.依申請?zhí)崞稹Ｈ缜拔脑谑馨阜秶幸呀?jīng)提到,對于案件所涉及利益應(yīng)為較大或重大“公共利益”,對于涉及較大公共利益的,應(yīng)規(guī)定必須有自然人或社會團(tuán)體向檢察機關(guān)提起申請,對于無人申請的,檢察機關(guān)可以“不告不理”,這樣,一方面可以為較大公共利益的保護(hù)提供可能的途徑,另一方面,又或多或少可以減輕檢察機關(guān)的負(fù)擔(dān),節(jié)省資源,如果一概規(guī)定,只要是涉及較大公共利益的案件檢察機關(guān)就有義務(wù)提起訴訟,勢必使檢察機關(guān)無法承受。

2.主動提起。如果行政公益訴訟涉及到了重大“公共利益”,那么檢察機關(guān)就有義務(wù)行使訴訟權(quán)利,而不管是否有人提出申請,因為重大“公共利益”涉及范圍之廣,影響之大,損害程度之深,如果自然人和社會團(tuán)體沒有進(jìn)行起訴,而檢察機關(guān)也并無此義務(wù),而讓它處于無人管的境地,這無疑不利于社會和人們生活。

(三)提起程序

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的程序也是一個非常重要的問題,程序的合理和科學(xué)與否,必將影響實體權(quán)利的實現(xiàn),這一程序應(yīng)根據(jù)行政公益訴訟的特點,制定與之相應(yīng)的程序,筆者認(rèn)為對于不同性質(zhì)的案件應(yīng)區(qū)分對待。我在此作兩種區(qū)分:

1.損害的行政行為。對于這類行政行為,對符合條件的,檢察機關(guān)可直接向法院提出訴訟。

2.尚未產(chǎn)生損害的行政行為。如果行政行為還沒產(chǎn)生實際損害,檢察機關(guān)應(yīng)先向行政機關(guān)提出撤銷或修改建議,對行政機關(guān)不做回復(fù)或拒絕撤消或修改的,檢察機關(guān)方可向法院提出訴訟。這樣規(guī)定,有利于節(jié)省司法成本,提高效率,從而更快地解決所涉及的問題。

(四)舉證責(zé)任和訴訟費用的承擔(dān)問題

1.在行政訴訟中,原則上實行“舉證責(zé)任倒置”,被告對做出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任,應(yīng)當(dāng)提供做出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件的規(guī)定,行政機關(guān)如果不能對此舉出證明,將承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。對于檢察機關(guān)作為原告的行政公益訴訟的舉證規(guī)則,學(xué)術(shù)界說法不一,大致有三種觀點,本文大致歸納如下:

第一種,認(rèn)為檢察機關(guān)在人力、財力和技術(shù)上基本可以和行政機關(guān)平衡,不存在誰占有優(yōu)勢,因此在舉證責(zé)任的分擔(dān)上也應(yīng)采取平均主義,即遵循民事舉證規(guī)則“誰主張,誰舉證。”

第二種,認(rèn)為除法律依據(jù)和主體資格由行政機關(guān)承擔(dān)外,其余的則實行“誰主張,誰舉證。”

第三種,認(rèn)為雖然檢察機關(guān)不同于個人和社會組織,但其除了承擔(dān)損害事實,行政機關(guān)濫用職權(quán)的事實,不作為的事實,和民事事實承擔(dān)舉證責(zé)任外,對于其它項則仍應(yīng)由行政機關(guān)承擔(dān)。

本文支持第三種觀點,并且,筆者認(rèn)為,行政公益訴訟雖然有很多特殊性,但在舉證責(zé)任方面卻沒必要也沒理由有所特殊,它仍然堅持普通行政訴訟的舉證規(guī)則,即實行嚴(yán)格的“舉證責(zé)任倒置”,行政機關(guān)應(yīng)該對行政行為的合法性,實體事實,程序事實及法律依據(jù),主體資格等承擔(dān)舉證責(zé)任,檢察機關(guān)雖然是個國家機關(guān),在各方面都強于個人和社會組織,但它畢竟是為了公共利益而承擔(dān)起了責(zé)任,在某種意義上它是代表公眾,因此不能完全等同于國家機關(guān)與國家機關(guān)之間的訴訟,所以不能一味地以此為由而主張“誰主張,誰舉證。”另一方面,由行政機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任,也符合現(xiàn)代法治政府的理念,更有利于控制政府權(quán)力過分膨脹,更有利于檢察機關(guān)對行政機關(guān)實行有效監(jiān)督。

2.檢察機關(guān)行政公益訴訟的費用問題。行政公益訴訟一個顯著的特點就是,不管由誰提起訴訟,其目的都是為了公共利益。因此,有關(guān)行政公益訴訟的費用應(yīng)參照檢察機關(guān)提起刑事公訴的有關(guān)規(guī)定,無須交納訴訟費,由于審理對象涉及公益,法院對檢察機關(guān)不該應(yīng)收取任何訴訟費用。