人民監督員制度實踐之探討

王 楚 劉少夫

人民監督員制度是檢察機關依據憲法和法律而創設的一種對檢察權的新型監督模式,目的是為了解決監督者也要接受監督的問題,該制度實行近六年來,對于檢察機關規范執法、文明辦案起到了重要促進作用。但是在實踐中也存在著一些偏差和有待完善的地方。

一、現行人民監督員制度存在的問題

(一)關于人民監督員的法律地位問題

2003年10月15日,最高人民檢察院制定并頒布了《最高人民檢察院關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定(試行)》(以下簡稱《規定》),之后又根據試點工作情況對《規定》進行了修改和補充,該《規定》第一條明確指出是依據《憲法》和《人民檢察院組織法》等有關法律來制定的,但在有關法律中并沒有對人民監督員的規定,因此,我們只能說該規定是依據相關的法理來做出的。其法理基礎應當來源于《憲法》第二條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。……人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”以及《人民檢察院組織法》第七條明確規定:“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是,貫徹執行群眾路線,傾聽群眾意見,接受群眾監督……”。但在最高人民檢察院創設人民監督員制度的過程中,并沒有得到全國人大及常委會的授權。而根據規定,人民監督員可以對犯罪嫌疑人不服逮捕決定的、檢察機關擬撤銷案件和擬不起訴的案件實施監督,這涉及到對檢察機關在辦理案件中的實質性權力的監督,以及對犯罪嫌疑人合法利益的切身保護問題。因此,人民監督員的法律地位目前仍然存在著不明確性,這也是該制度在實施過程中的遇到最主要的障礙之一。

(二)關于人民監督員的選舉及任命問題

從各地檢察機關聘任人民監督員的情況來看,都注重了監督員的代表性和廣泛性,其中既有中共黨員,也有民主黨派,還有無黨派人士,而且大多數監督員都有一定的社會職務,包括人大代表、政協委員等;在專業上,也有從事法律工作的專業人員。因此,這些人民監督員的組成是比較合理的。但在產生監督員的過程中也存在著一些偏差:

1.對于人民監督員的選舉沒有統一的明確的標準

根據《規定》的第五條,成為一名人民監督員應當具備五個條件:(一)擁護中華人民共和國憲法;(二)有選舉權和被選舉權;(三)年滿二十三歲;(四)公道正派,有一定的文化水平和政策、法律知識;(五)身體健康。應當說該規定對人民監督員的要求不是很高,尤其是第四項,除了道德水平外,僅僅要求一定的文化水平和政策、法律知識即可,從立法的本意來看,應是著重于體現“人民”二字。但在實踐中,該標準過于廣泛,不具備操作性,由此導致對檢察機關在聘請監督員時缺乏統一的明確的標準,只能大致從監督員的代表性和廣泛性出發,更多地考慮的是其文化素質和社會職務。

2.對于人民監督員的選舉產生過程缺乏中立性

根據規定里的第八條,對于人民監督員的產生由機關、團體、企業事業單位和基層組織經民主推薦、征得本人同意、考察后確認。而現在實踐中,一般是人民檢察院的人民監督員辦公室以各種形式征詢各單位的意見,然后由有關單位進行推薦,征得本人同意后,檢察機關在考察后再決定是否聘請。由此可見,對于監督員的聘請與否的決定權是在檢察院自身所有,這就免不了給人的感覺是自己請人來監督自己,而導致監督員產生的過程缺乏中立性。

(三)關于人民監督員的監督程序問題

1.關于人民監督員的隨機抽選問題

對于需要參加案件的監督時,如何對人民監督員進行挑選,《規定》并沒有明確,實際操作中,大多由人民監督員辦公室的工作人員進行單向聯系,而且是先由辦案單位初定案件監督的時間,再來通知人民監督員參加。由于每個人民監督員都有自己的工作,部分還有一定的社會職務,因此在實踐中就演變成誰剛好評議那一天有空,誰就參加的情況,影響了人民監督員監督案件的嚴肅性。

2.關于對案件的評議過程

評議案件時,通常先由案件的有關承辦人員介紹案情,然后陳述擬撤消案件或不起訴的理由,說明與案件有關的法律適用情況,在陳述過程中,一名人民監督員負責記錄工作,陳述完畢后,監督員向承辦人員提問,提問完畢后,全體檢察人員退場,由人民監督員進行合議。可以說,上述的監督工作基本上都是按照《規定》第24條實施的。但是也存在以下問題:一是在案件承辦人員介紹完案情后,就直接讓監督員們合議,合議完一個案件后又直接開始下一個案件的介紹,監督員因為時間倉促,對案情缺乏詳細了解,可能導致監督流于形式;二是人民監督員在具體實施監督的過程中,究竟是依照法律還是依照普通公民的情理來作出判斷?如果要求其依照法律來作出評議,但大多數監督員是不具備法律知識的,很明顯就勉為其難;如果依照情理來判斷的話,根據監督的內容,犯罪嫌疑人不服逮捕決定、檢察機關擬撤銷案件、不起訴案件這三類案件都處在刑事訴訟中一個關鍵的環節點上,涉及到對刑事訴訟整個程序的認識以及對整個案件的處理,又明顯與刑事訴訟法的依法辦案的原則相違背。

(四)關于最終的監督結果及效力問題

目前,對人民監督員的監督意見賦予了較強的法律效力,即對逮捕、撤銷案件和不起訴三種職務犯罪案件提出監督意見的,如果參加監督的多數人民監督員對檢察委員會的決定有異議的,可以要求上一級檢察機關復核,這種規定值得肯定。但因為最終決定權仍然在檢察機關,其制約性就顯得不夠充分。

二、完善我國人民監督員制度的建議

(一)從立法上賦予人民監督員確定的法律地位

隨著人民監督員制度的不斷推進,該制度已為越來越多的人所認可,盡早實現這項制度的立法化在理論界與實務界已基本達成共識。對此有學者建議專門起草一部《人民監督員法》,我們認為,由于人民監督員制度現在還處在初步探索階段,起草單行法律的時機還不成熟,在目前情況下最好的做法就是將其寫進《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》。其中關于人民監督員制度及相關原則性問題寫入《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》即可,同時,對于三類案件的監督,由于涉及到刑事訴訟的實體性和程序性的實質監督,應當寫入《刑事訴訟法》。至于“五種情形”,由于只是形式上的監督,沒有涉及到實質性的權力介入,就沒有必要寫入法律,由最高人民檢察院通過規定的形式發布即可。

(二)完善人民監督員的選舉任命機制

為體現人民監督員的權威性和中立性,筆者認為,應當參照人民陪審員制度的具體做法,由各級人大常委會來任命人民監督員,同時,由于人民監督員來自社會各界,雖然大都具有較高文化水平和素質,但對檢察機關的業務不是很了解,對刑事訴訟也缺乏認知,在選舉任命之后,要對人民監督員進行定期或不定期培訓,提高人民監督員的法律知識和水平,增強人民監督員的監督實效。

(三)完善監督程序

一是要給人民監督員充分的準備時間,避免走過場式的監督。建議對于比較重大的案件或存在著爭議的案件,應當至少提前三日書面通知人民監督員,并由案件的承辦人將案件監督的內容(是擬撤消還是擬不起訴)、需要參考的法律法規以書面材料的形式給監督員,讓監督員在時間上和理論準備上有一個較為充分的準備,避免案件承辦人一介紹完就馬上開始討論這樣的形式化監督。二是為防止評議的形式化,建議人民監督員辦公室在邀請人民監督員的過程中,一次合議成員組的組成至少要有一名從事法律工作的監督員。

(四)提高最終監督決定的權威性

在現階段,對于案件的監督結果最終決定權仍然在檢察機關,人民監督員的相對獨立性沒有得到體現,其對檢察機關的制約性就顯得不夠充分。由此,對于最高人民檢察院創設人民監督員制度而言,要最終實現實質性監督,避免該制度的形式化,就必須賦予人民監督員對案件的監督結果的最終決定權,檢察機關對于該決定,應當服從并執行,這應當作為人民監督員制度的最終的一個發展方向。