問責制度的理論基石及意義探究

吳練斌

我國問責制度建立時間不長,無論是在國家層面還是在地方層面,問責制度都不盡規范。2009年7月12日,中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》,對黨政領導干部問責作出了統一規定,標志我國問責制度開始走向規范化。加強對問責制度基礎理論的研究對完善我國問責制度具有十分重要的作用。

一、問責制度的理論基石

近代的社會契約論和人民主權論是問責制度最主要的理論基石;同時,當代的公共選擇理論、委托——代理理論、交易成本理論以及善治理論對問責制度的形成和發展也具有較大影響。

(一)社會契約論

霍布斯(ThomasHobbes)、洛克(JohnLocke)和盧梭(JeanJacquesRousseau)都是社會契約論者。盧梭認為,為了使公意得以進入實施狀態,人們同政府簽訂了契約,由政府來掌握管理社會的治權。從社會契約論角度來講,國家與政府的一切權力來源于公民與公民之間的契約,其目的是為了全體社會成員的公共利益。社會契約的締結意味著政府在享有公共權力的同時,也負擔了維護公共利益、服務社會、滿足公眾需求的責任和義務。如果政府行為超出社會契約所規范的范圍,則將威脅到人類正義的生活秩序和公共利益,人民就可以從共同體中收回他們交出去的權利。問責就是人民對政府是否履行其與民眾訂立的社會契約的檢查。

(二)人民主權論

人民主權理論是由盧梭創立的。盧梭認為,人類在相互訂立社會契約的基礎上組成政治共同體——政府,它的權力屬于人民,并且只有在人民的意愿下政府才可以使用權力。政府只不過是主權者——人民的代言人,政府行使的行政權力源自人民的授予。人民主權體現為一種集體權利,這種權利的體現方式就是分散化的公民權利。政府權力必然要受人民主權的制約,對人民負責,受人民監督。人民有權對政府的各種不當行為進行問責。“行政權力的受任者絕不是人民的主人,而只是人民的官吏;只要人民愿意就可以委任他們,也可以撤換他們。”

(三)其他理論

1.公共選擇理論。布坎南(JamesMcgillBuchanan)把“經濟人”假設運用于行政人分析,認為“在公共選擇中政治人和‘經濟人就是同一類人。”正是由于政府不是一個超脫于現實社會經濟利益關系的萬能神靈之手,導致了政府行為目標與社會公共利益之間存在著差異。在此意義上說,問責制的實施就是為了矯正行政人的由于利己傾向而導致個人目標與社會公共目標的偏差。

2.委托——代理理論。該理論認為,社會公眾作為委托人將行政權委托給政府行使,政府向其提供公共物品;而政府行使行政權,也將獲得諸如國家取得稅收,官員獲得薪金、榮譽等利益。委托——代理關系雙方的信息是不對稱的。在市場條件下的企業委托——代理關系中,代理人一方的行為將自動受到市場競爭的約束而不敢和不能胡作非為;而在政治委托——代理關系中,對政府卻缺少這樣的自動監督約束機制,這就使得政治委托——代理關系中的信息不對稱更為明顯,并最終為政治代理人機會主義行事創造更多的機會。問責制就是用來解決此類問題的。

3.交易成本理論。交易成本理論用之于公共管理領域,其要義在于它能從政治成本、管理成本和社會成本的視角對問責制作出解釋。假使行政管理過程中沒有問責制,那么,政府工作中的各種不良和腐敗行為者將不會承擔對其不利的后果,也就是說,責任者無須為其行為付出成本,其結果是各種不良或腐敗行為將泛濫成災。實施問責制,就是要構建經過交易成本考量的責任追究制平臺,使之成為推進建設高效廉潔的政府管理的杠桿、驅動器和制衡器,使行政官員不愿和不敢用身敗名裂甚至傾家蕩產的成本去以權謀私。

4.善治理論。俞可平認為“善治”的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,善治具有合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效等幾個因素。善治是國家權利向社會權利的回歸,善治的過程就是一個還政于民的過程。善治的理念對于實行問責制具有重要的推進作用,能促進政府構建和強化自身的責任性和問責機制,而且為公眾參與公共管理,實施對政府及其官員的監督問責提供了新的機制和渠道。

二、問責制度在我國的獨特意義

問責制在西方國家已經廣泛實施,并且取得較好的效果。問責制對于構建高效、廉潔、透明的政府,對于各級官員恪盡職守,依法行政都具有重要意義。問責制度在中國還具有其獨特的意義。

(一)民主價值意義:問責制有利于推動我國政治文明進程

黨的十七大指出:人民民主是社會主義的生命。要深化行政管理體制改革,形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。要重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督,健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。問責制強調了人民主權、權責一致和權力監督和制約等民主價值,有利于深化我國政治體制改革。國家的現代化不僅是經濟的現代化,同時還包括制度的現代化,并且制度現代化是帶有根本性的。問責制在中國的實行,彰顯了我國政治文明的進步,意味著中國政府從管制形態向服務形態的巨大轉變,從實踐的角度詮釋了“權為民所用,情為民所系,利為民所謀”的深刻內涵。

(二)黨風建設意義:問責制有利于加強黨風廉政建設

黨的十六屆四中全會提出加強黨的執政能力建設,十七大對此提出了新的更高的要求。優良的黨風政風是凝聚民心的巨大力量,中國共產黨的性質和宗旨,決定了黨同各種消極腐敗現象是水火不相容的。嚴格執行黨風廉政建設責任制就要堅持深化改革和創新體制,形成拒腐防變的教育長效機制、反腐倡廉制度體系和權力運行監控機制。通過加強問責,可直接打擊腐敗、防范腐敗,而且有利于從“運動反腐敗”、“權力反腐敗”轉向“制度反腐敗”。同時,問責制的推行,通過重塑政府官員形象和加強政府作風建設,必將增強公仆意識,大大拉近政府與人民之間的距離,密切黨群、干群關系,營造良好的黨風、政風。

(三)行政法治意義:問責制有利于建立責任法治政府

首先,問責制有利于建立責任政府。責任政府是現代政府的常態,體現責任的一個方面,就是要對不能履行責任、不負責任的人員追究責任。實踐表明,不管是何種形式的制度,無論它定得多好,離開了責任追究就等于失去了生命。而建立問責制度,正是為了解決責任不落實的問題,是建立責任政府的必然要求和具體體現。其次,問責制有利于建立法治政府。一個負責任的政府也必定是一個守法的政府,政府必須在法律范圍內活動。是否形成和健全并有效的問責制度,是衡量成熟法治國家的重要標志。行政法治要求政府必須守法,必須承擔法律設定的一切責任。責任政府和法治政府是我國行政管理體制改革的方向。隨著我國問責制的建立健全和行政管理體制改革的深入推進,我國政府正在從權利政府向責任政府、從人治政府向法治政府轉變。

(四)吏治文化意義:問責制有利于構建社會主義行政文化

中國傳統的吏治文化存在著許多的不良思想。首先是官本位思想,它只要求官員對上級負責,沒有要求對民眾負責,致使各級官員只重視手中的權力,而忽視其應履行的義務和應承擔的責任,造成了社會公眾與政府的疏離,致使政府及其官員在社會公眾心目中的形象受損、權威性不足。其次是無過便是功,不求有功、但求無過,得過且過的思想。不少行政官員欣賞好人官、混事官,既無為、也無治。問責制有利于矯正這些封建的為官之道,強化權力來自于人民和權力責任不可分割的觀念。群眾是衣食父母,手中權力是人民給予的,權力和責任是不可分的,權力是用來為人民服務的。為官一任,不僅要服務一方,還要負責一方。構建社會主義新的行政文化,就是行政人員不僅不能濫用權力,而且還要勤政、廉政和優政。

(五)干部素質意義:問責制有利于提高公務員能力水平

建立責任政府,需要公務員轉變觀念,提高素質。但素質的提高僅僅靠理想教育和道德的約束是不夠的,還需要強有力的紀律、制度、法規的約束。實行問責制度就是為了純潔和優化我國的公務員隊伍,提高公務員的素質。問責制能對那些失職或瀆職的官員、違紀違法、濫用權力、以權謀私的官員起到很好的約束作用,從制度上遏制和減少腐敗的發生;問責制能對“三拍”干部(決策拍腦袋想當然,執行拍胸脯保證,出問題拍屁股走人)起到很好的約束作用,促使他們時刻保持憂患意識和責任意識,認真做好本職工作,并不斷提高自身的學習能力、觀察能力和協調能力;問責制能對對無所事事、大錯誤不犯小錯誤不斷的官員起到很好的約束作用,促使他們恪盡職守,兢兢業業,不斷提高為人民服務的本領;問責制還能疏通干部“下”的渠道,解決干部能上不能下的問題,建立健全干部淘汰機制,不斷優化干部隊伍的素質。