戰(zhàn)后英國文官制度改革的經(jīng)驗教訓

張 巖

戰(zhàn)后各屆政府為改變英國的頹勢,主張對文官制度進行改革。普來爾登對此曾經(jīng)這樣評論道:“政府的失敗是它不去解決現(xiàn)存的問題,而去改革行政管理體制,這種狀況已持續(xù)了30年”。①只有到了撒切爾夫人、梅杰時代,文官制度才真正改變,這其中的經(jīng)驗教訓耐人尋味。

一、改革的阻力

英國政治家和教育家格雷厄姆·沃拉斯在著作《政治中的人性》中說過,“在英國,真正的‘第二院,真正的‘憲法制約不是上院也不是君主,而是一個永久存在的文官行政機構(gòu),文官的任用不受任何政治家的影響,如無過失可終身任職”。②這是文官自身阻礙文官制度改革的關鍵原因。

牙買加前總統(tǒng)邁克爾·曼利對此也持同樣的觀點。在其所著《變革的政治》一書中提到,“可能沒有任何組織比文官更難于同變革政治和共享民主的政治勢力相妥協(xié)了。也沒有任何一個政治組織能夠比文官對一個事業(yè)的成功起到更重要的作用”。在這里他闡明了文官的保守性和重要性。具體到英國的文官更是如此,在英國如無過失可終身任職,這使高級文官由于職業(yè)認同形成“階層利益”,而“階層利益”正是孽生官僚主義的溫床。由于文官制度的改革影響到他們的階層利益,這是改革經(jīng)常遭到他們反對的內(nèi)在原因。富爾頓改革由文官執(zhí)行,改革沒有達到預期的目的便是典型的一例。

部門的觀點、部門的利益也是阻礙文官制度改革的一個重要原因,各部門內(nèi)部由于不同的工作方式和工作環(huán)境,會形成自己獨特的傳統(tǒng)。同時由于各部門工作人員極少流動,各部門形成一種“獨特的哲學、精神與氣氛”。③部門的官員因而形成忠于本部門的思想,文官忠于本部門的感情要比尊重大臣強烈的多。

各個部門為爭取更大的權(quán)力,更多的費用,不可避免地會互相競爭,新的部門因此很難立足,他們經(jīng)常受到老部門的排擠和猜忌,很難有效的開展工作。如從財政部分離出來的文官部,經(jīng)歷了四屆政府后,于1981年被撤消,它的許多職能又回到了財政部。財政部一直主管文官工作,對文官制度的改革首先要征得它的同意,并在它的指使下進行。財政部為保護自己本部門的利益,對所有改革進行干預,直到符合它的意愿為止。即使撒切爾夫人執(zhí)政時,改革也不同程度的遭到財政部的抵制。

文官制度的改革缺乏政府的重視、支持是戰(zhàn)后文官制度改革的一大特點。無論是艾德禮、威爾遜、卡拉干工黨政府,還是丘吉爾、希思等保守黨政府,上臺前他們都打著改革官僚體制的幌子,以此獲得選民的支持,結(jié)果卻是虛晃一槍,上臺后很快便把注意力轉(zhuǎn)移到別處去了。受政黨政治的影響,改革沒有一個長遠的規(guī)劃,保守黨政府和工黨政府在官僚體制改革上有各自不同的主張,改革往往隨著政府的換屆而停止。這一點到了撒切爾上臺后才有所起色,保守黨連續(xù)執(zhí)政,為改革創(chuàng)造了有利的政治環(huán)境。

二、改革高級文官

戰(zhàn)后英國文官制度由于各方面原因,沒有隨著時代的發(fā)展而改進,對文官制影響最大的是大臣與高級文官關系模糊,導致責任不清,分工不明。根據(jù)憲法理論和傳統(tǒng)慣例,文官制度是政府體系不可分割的一部分,是非政治的、中立的官僚機構(gòu),一切為政府的目標和利益服務。各部大臣對他們屬下的所有文官的行為負責,即大臣最終代表他們對議會和公眾負責。這導致了文官沒有壓力,小富既安,無進取心。大臣執(zhí)行的是政治角色,而文官執(zhí)行的是行政角色,在具體的工作中,這兩種角色是分不清的。

大臣的主要作用是制定本部門的重大政策,使部門協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)起行政首腦的作用,對外是本部門的全權(quán)代表。但由于大臣日常工作太多,他們沒有足夠的時間同時有效的兼顧這三項作用。高級文官主要是對政策提出建議,然后負責執(zhí)行,實際上文官所起的作用比憲法規(guī)定的作用要大的多。文官任期長,工作固定,一經(jīng)任命無過失不能隨便被免職,他們在長期的工作中,在政策和行政的某一方面會有所專長。文官職位的長久性和大臣職位的暫時性形成了鮮明對照。大臣任職的時間比較短,很少在一個部門中任職多年。大臣職位的頻繁更換,使大臣沒有足夠的時間充分掌握專業(yè)知識,當他們剛剛掌握本部門的工作時,往往是該調(diào)離的時候;大臣是部門的過客,而主人則是常任文官。④如此來去匆匆,使他在任何一個部門中都不可能真正發(fā)揮重要作用,而只有具有專業(yè)知識的高級文官在制定政策方面才起主要作用。

大臣除了本部門工作外;還經(jīng)常有許多部門以外的工作,如參加內(nèi)閣會議、對外會談、討論、訪問、接待等許多任務,由于精力有限,大臣處理部門工作時必然會依靠文官提供的資料,而提供何種資料以致大臣做出何種選擇,某種程度上是由高級文官決定的。

高級文官在政策的制定方面作用較大,在政策的實行方面作用更加突出。政策制定后,大臣會在很大程度上讓下屬去執(zhí)行。文官對政策的執(zhí)行則以他們對政策的理解程度去做,如果對某些政策表示懷疑,他們會蓄意動用各種手段來拖延、阻撓執(zhí)行。“發(fā)現(xiàn)無法克服的困難,采取不切實際的解決辦法等”。⑤這一點通過《富爾頓報告》的建議實施情況得到證實。

由于大臣和高級文官的特殊關系,使高級文官在政策的制定和實施方面起著十分重要的作用,文官并非在政治上“中立”,他們在某種程度上是統(tǒng)治階級,因此要改變高級文官名義上的政治中立,提高他們的政治敏感性和響應性,使從事政策建議的高級文官政治化,讓他們成為部門大臣的顧問,智囊團,隨內(nèi)閣的進退而進退,從而增強他們的責任感,危機感,提高他們制定政策的正確性、科學性。因為只有這樣才能使他們對自己的行為負責。

三、轉(zhuǎn)變政府職能,建立新型文官制度

文官是代表政府執(zhí)行國家職能的,主要是指公共行政職能,傳統(tǒng)的文官組織方式是以韋伯的科層制(官僚制)理論為基礎的,因此要真正改革文官制度,建立新型文官制度,必須轉(zhuǎn)變政府職能、改革官僚體制。

由于當今社會發(fā)展迅捷莫測,工業(yè)社會已被信息社會所代替,工業(yè)社會的種種制度、觀念勢必要做出相應的調(diào)整、變革,以適應信息社會的要求,盡快趕上時代的發(fā)展。

官僚制度是以韋伯的科層制(官僚制)理論為基礎,它是近代工業(yè)社會的產(chǎn)物。由于傳統(tǒng)的官僚體制的生存環(huán)境發(fā)生改變,其所執(zhí)行的政府職能也應相應轉(zhuǎn)變。一個適度的政府管理職能是一個能動員社會全體自覺追求自利最大化的管理職能。服務于市場調(diào)節(jié)積極參與旨在消除市場缺陷的理性導向,行使最低限度的必要管制權(quán)的管理職能。也就是說“政府雖有時扮演運動員的角色,但是更多的則應該是賽場上的裁判,制定監(jiān)督比賽規(guī)則,維護比賽秩序,引導和保證人們公正、公平、平等地參與競爭。”戰(zhàn)后的英國政府沒有完成這一角色的轉(zhuǎn)變,政府職能再不斷擴張,執(zhí)行凱恩斯經(jīng)濟理論,大力干預社會經(jīng)濟,推行福利國家制度,形成超度管制,引起被管制者積極性和主動性的喪失,使生產(chǎn)效率下降,政府國有企業(yè)的歷史證明了這一點。因此撒切爾夫人上臺后決定轉(zhuǎn)變政府職能,推行“私有化”,使改革取得一定成效。政府從參與辦經(jīng)濟實體和社會團體的大量事務中解脫出來,將這些職能交給或歸還給社會,由社會經(jīng)濟組織或中介組織去承擔,政府則是制定法律和規(guī)章制度和執(zhí)行法律、法規(guī)。“提供服務并非政府的義務,政府的義務是保證服務得以實現(xiàn)。”一句話概括,“政府的作用是掌舵而非劃槳”。⑥

官僚體制的改革和政府職能的轉(zhuǎn)變是建立新型文官制度的前提。建立新型文官制度的一個主要原因就是傳統(tǒng)的文官制度產(chǎn)生了信任危機,前面已經(jīng)提到1979年英國公民對其政府管理滿意的僅為35%,不滿意的為54%。這將導致政府在公眾中威信降低,而威信是政府權(quán)力的根本。英國前首相布萊爾在《民主的第二個時代》中提到“每個政府首先必須取得權(quán)威,然后運用權(quán)威;首相贏得人類的信任與忠誠,然后運用這種尊敬行使其權(quán)力”。政府就會取得公眾的信任,現(xiàn)在主要解決辦法就是建立新型文官制度。

建立新型文官制度首先要確立其基本原則。文官制度以效率為原則本無可厚非,問題在于文官制度是否把效率當作唯一的價值追求和終極目標,如果有其他的價值追求,效率與這些價值追求之間是什么關系,如果只追求效率將會以犧牲社會的平等、民主、自由為代價。因此信息時代的文官制度應在追求效率的基礎上保證公民擁有的基本價值如自由、正義、公民利益和公共利益能夠?qū)崿F(xiàn)。傳統(tǒng)的文官制度強調(diào)文官的中立、非政治性,強調(diào)政治與行政的分離,把行政管理視為非人格化的東西,這在現(xiàn)實中是不可能的,政治和行政是相互滲透的。在英國大臣和高級文官的關系就說明了這一點,因此新型文官制度應強調(diào)政治與行政的關聯(lián)性。

其次建立新型的文官制度要確定文官的行為準則以什么樣的公共精神為指導。由于文官代表政府直接和社會打交道,他們的行為將對社會產(chǎn)生重要的影響,霍爾巴赫認為:“再沒有什么東西能夠向政府那樣對人民產(chǎn)生如此直接的影響”,“在不道德國王統(tǒng)治下,惡德本身也變得高尚起來”。⑦所以說文官制度所體現(xiàn)的公共精神既受社會的影響,又對社會起示范作用。影響、規(guī)范和塑造著整個社會的良知。崇高的官員和崇高的社會是相互聯(lián)系的,一個民族的領導者和官員善于引導人民竟相砥礪品德,并且以自己的崇高的品德示范公民,那么崇高的品質(zhì)便會被越來越多的人所具有。這種公共精神就是民主的精神、法的精神、公正的精神和公共服務的精神。

在上述原則和公共精神指導下建立的文官制度就是新型文官制度,這種制度下文官應有主人翁的責任感,具有主動性、積極性和創(chuàng)造性,只有這樣的文官才能真正擔當起管理國家、管理社會的責任。