從原則到規(guī)則

阮秀芳

一、行政裁量權(quán)控制的原則

(一)公共利益原則

在現(xiàn)代社會,公共利益是行政權(quán)存在的基礎(chǔ)和基本價值追求。國家公務(wù)人員行使自由裁量權(quán)必須遵循公共利益至上原則,以是否為公共利益所需要,是否有利于促進公共利益的實現(xiàn)作為是否行使自由裁量權(quán),以及如何行使自由裁量權(quán)的根本標準。這是現(xiàn)代民主政治的體現(xiàn)與要求。但一定要在利益衡量的基礎(chǔ)上保障因保護公共利益而犧牲的合法公民個人利益。

(二)行政正義原則

行政正義包括兩個方面,即行政形式正義和行政實質(zhì)正義。行政法傳統(tǒng)模式對“規(guī)則”的過分依賴使得其對自由裁量權(quán)的存在有一種天然的恐懼,而自由裁量權(quán)的泛濫更是給其帶來了前所未有的危機感。于是,對“規(guī)則”的追逐導(dǎo)致了“規(guī)則細化”的批量生產(chǎn),如當前許多地方大力推行的自由裁量基準制度。這種“規(guī)則化”固然能體現(xiàn)形式正義,但過度的規(guī)則化“雖然在形式上滿足了‘法律規(guī)則平等的適用于人人的普適性,但也可能導(dǎo)致規(guī)則的僵化和實質(zhì)上的不平等。”在規(guī)則的制定過程中,根據(jù)規(guī)則的普適性和個體情況的特殊性相結(jié)合而進行的裁量更符合“實質(zhì)正義”的要求。法律實質(zhì)正義的實現(xiàn)是行政裁量權(quán)存在的意義之一。所以,在行政裁量權(quán)的控制手段的運用過程中一定要形式正義與實質(zhì)正義并重,要在尊重行政裁量權(quán)的基礎(chǔ)上制定控制行政裁量權(quán)的規(guī)則。

(三)行政程序原則

行政程序原則不僅指完備的行政程序立法,在制定實體規(guī)則的同時完善行政程序規(guī)則。還指一個動態(tài)的過程,即行政主體的行政行為在時間和空間上的表現(xiàn)形式,即行政行為所遵循的方式、步驟、順序以及時限的總和。行政程序原則還要求是程序的公正的和公開。公正的程序是正確認定事實,正確選擇和適用法律,從而做出正確的決定的根本保證,它要求行政主體在實施行政行為過程中,必須程序上平等的對待各方當事人,必須排除各種可能導(dǎo)致不平等或不公正的因素。程序公開要求行政裁量權(quán)行使的依據(jù)、過程、決定的結(jié)果通過規(guī)范的程序公開。

二、行政裁量權(quán)控制規(guī)則的制定

遵循上述的行政裁量權(quán)控制的原則,在制度行政裁量權(quán)控制的實體規(guī)則(以下簡稱實體規(guī)則)時應(yīng):

(一)保留合理的裁量空間

許多情況下,之所以存在大量的自由裁量因素,不是因為無法設(shè)計出法律規(guī)則,而是因為自由裁量權(quán)能更好地具體問題具體解決。通過規(guī)則的精細化確實能解決一些自由裁量權(quán)濫用的問題,但可能導(dǎo)致裁量的僵化,并因此違背行政裁量權(quán)存在的意義和目的。同時,規(guī)則的大量存在將會使行政人員變成規(guī)則的執(zhí)行機器。,很難發(fā)揮其主動性。合理的裁量空間能在體現(xiàn)形式正義的前提下實現(xiàn)實質(zhì)正義,發(fā)揮行政人員的能動性,提高行政效率。

(二)處理好與相關(guān)權(quán)力的關(guān)系

1.規(guī)則的制定與立法權(quán)的關(guān)系。規(guī)則的制定一般是行政機關(guān)在法律、法規(guī)、規(guī)章等的規(guī)定不夠明確的情況下對其的細化與分解。以制定裁量基準為例,實踐中,裁量基準表現(xiàn)為行政機關(guān)的決定、實施辦法、執(zhí)法指南、手冊等。在法律屬性上,這些裁量基準有的屬于規(guī)章,但更多的是行政機關(guān)內(nèi)部的解釋性規(guī)則。所以,其實質(zhì)上是行政立法權(quán)的行使。這個意義上的裁量基準的制定就要求行政機關(guān)具有行政立法權(quán)。但裁量基準的制定又強調(diào)對地方或部門執(zhí)法經(jīng)驗的總結(jié)和提煉,這就要求裁量基準制定權(quán)的“下放”。如何同時達到行政立法權(quán)和經(jīng)驗合理性的雙重要求是制定裁量基準等規(guī)則時應(yīng)該解決的關(guān)鍵問題。

2.規(guī)則的制定與司法審查權(quán)。仍以制定裁量基準為例,裁量基準技術(shù)的應(yīng)用,還將間接影響到現(xiàn)行行政訴訟制度框架下行政權(quán)與司法審查權(quán)的關(guān)系。以行政處罰為例,《行政訴訟法》規(guī)定,行政處罰顯示公正的,可以判決變更。說明行政訴訟法賦予了法院對處罰自由裁量權(quán)進行司法審查的權(quán)力。行政訴訟實踐中對規(guī)章、規(guī)范性文件的尊重會不會使得控制行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)則擠壓法院對行政處罰自由裁量進行合理性審查的空間?

(三)實體規(guī)則與程序規(guī)則并重

實踐中,各地控制行政裁量權(quán)的實施辦法、執(zhí)法指南等都側(cè)重于實體規(guī)則的細化,而輕視程序性規(guī)則的制定。行政裁量權(quán)之所以存在是因為缺乏具體、明確的規(guī)則或立法者的故意預(yù)留,在這種情況下,更需要正當、合理的程序來控制裁量權(quán)的行使。信息公開、當事人的防衛(wèi)權(quán)、說明理由是三個最基本的程序機制,另外,行政案卷制度、回避制度、表明身份、不單方接觸、時效制度等都是行使行政裁量權(quán)過程中必須嚴格遵守的程序規(guī)則。實體規(guī)則與程序規(guī)則并重才能構(gòu)建一個完整的規(guī)則體系來控制行政裁量權(quán)。

行政裁量權(quán)的控制是一個系統(tǒng)的工程。就事前控制而言,要在尊重合理的行政裁量權(quán)和原則的指導(dǎo)的基礎(chǔ)上制定合法、合理的控制規(guī)則,原則指導(dǎo)與規(guī)則指令相結(jié)合。