逆境與公共政策價值選擇的關聯性分析

周滿霞

有關逆境中的政策研究最早應該是德羅爾在他的1986年出版的《逆境中的政策制定》書中提出的。德羅爾認為,所謂“逆境”是指由不同原因造成的、難以消除的各種社會緊張狀態。逆境可以分為簡單與復雜,可處理與不可處理,長期與短期,時代與外生型。因此,逆境對于政府來說,是一種行政困境,無論其影響巨大或時間長久與否,是體制內還是體制外生的、自然的行政緊張狀態,我們都通稱為逆境。例如煤礦事件、5·12汶川大地震、三鹿嬰幼兒奶粉事件、全球金融危機等對于政府都是一種逆境即政策困境。

一、逆境的負效應

逆境中的政策具有“雙刃型”,一個有利于逆境治理的公共政策價值選擇能成功地促進政府的合法性,提升政府的地位,而失敗的政策價值選擇則會加大逆境的危害程度,直接損害公共利益的分配與實現,造成公民對政府的信任危機。從宏觀上主要有以下四個方面負效應:第一,權力異化。李普塞特認為:“合法性的危機是變革的危機。因此,它的根源必須從現代社會變革的性質中去尋找。”①在社會轉型過程中,逆境無處不在,經濟體制、政治體制、價值觀等方面發生著深刻的變化,行政人員的執行價值觀取代公共政策價值選擇,逆境中機制建設不完備導致權力約束的弱化,公共政策價值選擇失范致使權力濫用、尋租,進而使腐敗不斷滋生和蔓延。第二,信任危機。一個政府合法性危機的起點是行政人員對政府制定的政策綱領和章程所確立的世界觀和價值觀發生動搖和轉移,這是對政府合法性提出的最嚴峻的挑戰。逆境中,當公眾新的需求沒有得到滿足時,政策資源約束、新的公共政策價值認同并沒有統一,他們會對政府產生疑問,信任危機出現。第三,社會秩序失調。“逆境”造成的合法性式微對于政府時刻都存在著。如果政府對這種“逆境”不善處理,將會導致政府治理弱化、政府權威下降、社會秩序不穩定等后果。

二、逆境對公共政策價值選擇的要求

公共政策價值指在政策過程中,行政人員的價值取向和為之努力的目標價值——公共利益,如公平、正義、責任、以人為本。德羅爾指出逆境需要高質量的公共政策,高質量的公共政策核心應該是一種價值層面的力量支撐。然而逆境卻阻礙了公共政策價值的形成與實現。

首先,政策環境復雜化與政策方案多元化,“逆境”是指由不同原因造成的、難以消除的各種社會緊張狀態。可以分為簡單與復雜,可處理與不可處理,長期與短期,時代與外生型。從逆境劃分標準看,逆境治理角度具體又可分為制度與機制層面,自然與社會,微觀與宏觀,物質性與精神層面的措施,而逆境中各級治理主體更容易受環境、政策資源剛性約束,意志等主客觀因素影響,如果沒有一個權威而深入人心的公共政策價值引導則會由于逆境中利益相關者的利益博弈,導致政策方案多元化,難以形成統一有序的逆境政策規劃。

其次,政策主體價值選擇與政策目標群體利益相悖,逆境加劇公共管理資源稀缺,而稀缺資源的流向一直都是“理性經濟人”爭奪的目標,政治權力基于其有利可圖性,成為一種謀取私利的資本,并具有增值效應,公共政策代表的都是影響力相對較強的那部分個體的利益,公共政策被當成牟取特殊利益的工具,侵蝕公共利益。

上述因素的存在勢必影響公共政策價值選擇的方向,也對逆境中政府確保公共政策價值提出了新要求:第一,權力高度集中。逆境事態的突發性、嚴峻性、持久性和高時效性,政策的首要目標是控制逆境事態的蔓延,第一時間保護社會公眾的生命財產安全,把逆境控制在一定的范圍之內。這就要求權力高度集中于決策者手中,以便決策者能夠隨機決斷。第二,政策創新。歷史學家湯因比探討了文明的起源、生長、衰落、解體,試圖尋找各種文明演化的深層動因和內在機制,提出了挑戰應戰理論,認為文明起源于挑戰,包括與自然環境和人為環境的挑戰,這種挑戰與應戰的互動推進了文明的前進。創新是人類應對挑戰而做出的回應。在特定時代,創新精神更應該被理解為一種普遍的精神價值,一種社會的心理訴求。逆境中,創新精神就是最大限度地挖掘人的潛力,為社會創造更多公共利益。第三,公共利益至上。公共利益的存在一度受到質疑,美國學者阿羅就曾提出過著名的“不可能定理”,盡管還有公共選擇學派、主張“理性經濟人假設”和“交易政治學”的異議,但事實上,公共利益是存在的。公共利益是一個難以明確的概念,這里將公共利益視為公共政策的追求目標,同時將公共政策的價值具體定位為公平、正義、責任、回應性、以人為本等,確保逆境中公共利益的實現,既加深理解又能為逆境中公共政策價值選擇提供基準。公共政策必須以公共利益作為基本的價值取向,偏離了這一價值取向,公共政策就會失去公共性。