基于科學(xué)發(fā)展觀的高校處分權(quán)探析

王 慧 李偉中

2005年9月1日起,我國開始實施新的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。與1990年1月20日頒布的《規(guī)定》相比,新管理規(guī)定對學(xué)生的處分采取了更加慎重的態(tài)度。除去學(xué)籍管理中關(guān)于處分學(xué)生的條例外,舊《規(guī)定》中有六條是對處分學(xué)生所做的規(guī)定,而在新《規(guī)定》中則增加到十五條。雖然新《規(guī)定》對處分學(xué)生程序的規(guī)定更加細(xì)致,但同時也給了高校更多的自治權(quán),并且同樣沒有規(guī)定學(xué)生犯錯行為的輕重標(biāo)準(zhǔn)。那么,學(xué)校在制定校規(guī)校紀(jì)時如何判斷學(xué)生違法、違紀(jì)行為的性質(zhì)和嚴(yán)重程度,就和學(xué)校是從嚴(yán)懲學(xué)生、以儆效尤的角度,還是從教育感化學(xué)生、維護(hù)學(xué)生受教育權(quán)的角度出發(fā)息息相關(guān)。

一、高校處分權(quán)的界定、性質(zhì)及其法律關(guān)系分析

高校在制定處分學(xué)生的規(guī)章制度時,應(yīng)該首先弄清楚什么是“高校處分權(quán)”,高校處分權(quán)的性質(zhì)及法律關(guān)系如何。只有在正確理解高校處分權(quán)的內(nèi)涵及其法律關(guān)系的基礎(chǔ)上,才能避免出現(xiàn)損害學(xué)生合法權(quán)益的事件。

(一)高校處分權(quán)的界定

高校處分權(quán)是國家授予學(xué)校的一項權(quán)利,是學(xué)校依據(jù)法定事由和法定程序做出影響學(xué)生權(quán)益的權(quán)利。《中華人民共和國教育法》規(guī)定:“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使下列權(quán)利:(四)對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理,實施獎勵或者處分;

(五)對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書。”筆者贊同陳艷美在“‘高校處分權(quán)問題之法學(xué)探析”中對“高校處分權(quán)”的界定,她認(rèn)為狹義的高校處分權(quán)僅指紀(jì)律處分權(quán),是高校對違反學(xué)校紀(jì)律的學(xué)生進(jìn)行懲戒的權(quán)能;廣義的高校處分權(quán)所針對的處分除紀(jì)律處分外,還包括學(xué)籍管理中的“退學(xué)管理情形”和其他會對學(xué)生權(quán)益造成強(qiáng)制性不利影響的管理措施;從學(xué)理角度上又界定為:高校處分權(quán)是大學(xué)為維護(hù)其良好的學(xué)校秩序,根據(jù)法定事由和法定程序?qū)`反學(xué)校紀(jì)律或達(dá)不到學(xué)校管理要求的受教育者進(jìn)行強(qiáng)制性消極處理的權(quán)能。

(二)高校處分權(quán)的性質(zhì)及法律關(guān)系

首先,高等學(xué)校處分權(quán)的性質(zhì)如何,學(xué)生能否提起行政訴訟,關(guān)鍵取決于高等學(xué)校是否具有行政主體資格,高等學(xué)校對學(xué)生的處分是否屬于行政行為。一般來說,高校與學(xué)生之間的關(guān)系既有行政的也有民事的,區(qū)分兩者的最主要的標(biāo)準(zhǔn)在于這種關(guān)系是否涉及到“公權(quán)力”的行使。所謂公權(quán)力就是法律法規(guī)授予國家機(jī)關(guān)或其他組織管理社會公共事物的權(quán)力,這種權(quán)力通常具有強(qiáng)制性、單方面性的特點。比如,學(xué)校的招生權(quán)是一種行政權(quán)或公權(quán)力,學(xué)校的獎勵處分權(quán)等具有明顯的單方面意志性和強(qiáng)制性,符合行政權(quán)力的主要特征,因而在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于行政權(quán)力或公共管理權(quán)力。而另一方面,高校在諸如收取學(xué)費、提供教學(xué)與生活服務(wù)、給予人身財產(chǎn)安全保障等方面,與學(xué)生又具有平等的民事權(quán)利關(guān)系,屬民事關(guān)系。

其次,高等學(xué)校是法律、法規(guī)的授權(quán)組織,高等學(xué)校學(xué)生處分權(quán)是法律、法規(guī)授權(quán)的,是由行政規(guī)章確認(rèn)的。比如《教育法》第二十八條第四款規(guī)定,學(xué)校有“對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理,實施獎勵或者處分”的權(quán)力。作為法律、法規(guī)的授權(quán)行政主體,在實施學(xué)生處分權(quán)的過程中,它與學(xué)生之間不是平等主體之間的民事法律關(guān)系,而是具有隸屬性質(zhì)的行政法律關(guān)系。

由此可以判斷,高等學(xué)校是法律、法規(guī)授權(quán)的組織,具有行政主體資格,高校學(xué)生處分權(quán)在性質(zhì)上應(yīng)屬于行政權(quán)力或公共管理權(quán)力。

二、高校處分權(quán)的實施應(yīng)遵循的基本要求

實現(xiàn)學(xué)生權(quán)利的前提條件是學(xué)校依法治校的實施,依法治校對于高校自身的管理而言,其實質(zhì)內(nèi)容是對高校行使公共管理職權(quán)的限制,以保障學(xué)生的合法權(quán)益。而我國傳統(tǒng)社會觀念和傳統(tǒng)教育都習(xí)慣于把學(xué)生看作管理和教育的對象,而不是獨立的個體,尊重學(xué)生權(quán)利的意識淡薄,這必然會影響到高校處分學(xué)生的決定。因此,高校實施處分權(quán)一定要遵循一些基本要求,做到公平、公正、合理的對待犯錯誤的學(xué)生。

(一)讓受教育者參與學(xué)校規(guī)章制度的建設(shè)

從法理來講,立法應(yīng)充分吸納和體現(xiàn)民意,而不能由制定者單方面決定。就學(xué)校校規(guī)而言,在建立規(guī)章制度時應(yīng)充分吸納受教育者的意見,讓受教育者廣泛參與校規(guī)校紀(jì)的建設(shè)。比如召開學(xué)生代表會,設(shè)置意見箱,利用校園網(wǎng)絡(luò)等等渠道。這樣既有利于校規(guī)校紀(jì)的科學(xué)合理和民主公正,又有利于規(guī)章制度的宣傳和實施。正如美國法學(xué)家伯爾曼所言:“法律程序中的公眾參與,乃是重新賦予法律以活力的重要途徑,除非人們覺得那是他們的法律,否則,他們不會尊重法律”。

(二)育人為本,謹(jǐn)慎行使處分權(quán)

我們提倡依法治校,學(xué)校不能片面的理解為“以罰治校”。法律除了具有懲罰、警戒、預(yù)防違法行為的功能,還有評價、指引、預(yù)測人們行為,保護(hù)、獎勵合法行為,以及思想教育等基本功能。對學(xué)生實施處分的目的,不是為了懲罰,而是為了警醒學(xué)生,使其認(rèn)識到錯誤并改之。但是,在我們的校規(guī)中則幾乎沒有體現(xiàn)出這種寬容和愛護(hù)。比如,我們的校規(guī)沒有規(guī)定建立什么渠道幫助受處分的學(xué)生,以穩(wěn)定他們的情緒,發(fā)掘其受處分事件的意義。“鞭笞如果不能產(chǎn)生良好的結(jié)果,它自然便會產(chǎn)生更大的害處”。

(三)建立學(xué)生紀(jì)律處分撤銷制度

現(xiàn)行的高校學(xué)生管理制度仍然沒有規(guī)定如何撤銷學(xué)生的紀(jì)律處分,高校具體實施的管理細(xì)則也沒有規(guī)定建立撤銷處分的機(jī)制。紀(jì)律處分不能撤銷的制度已嚴(yán)重與我國高等教育大眾化、國際化的趨勢,大學(xué)生的全面發(fā)展不相適應(yīng)。因此,應(yīng)該給改過自新、在后來的學(xué)習(xí)生活中表現(xiàn)良好的學(xué)生撤銷處分的機(jī)會。

(四)法律、法規(guī)不僅應(yīng)規(guī)范被管理者,同時也應(yīng)規(guī)范管理者

從法律的規(guī)范作用看,我國的法規(guī)規(guī)范被管理對象的法規(guī)多,而規(guī)范管理者、政府機(jī)構(gòu)、工職人員的法規(guī)少。因此,“普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定”有必要規(guī)定,高校應(yīng)建立某種機(jī)制,監(jiān)督高校的處分權(quán),并對學(xué)校實施處分權(quán)的不當(dāng)行為進(jìn)行處罰,比如責(zé)令其公開道歉等。這種機(jī)制要求學(xué)校實施處分權(quán)要謹(jǐn)慎行使,遵循比例原則,可以限制其恣意擴(kuò)大處分權(quán)。比例原則又稱“最小侵害原則”,它要求行政主體針對同一目的的達(dá)成有多種適合的手段可供選擇時,應(yīng)選擇對相對人損害最小的手段。該原則要求學(xué)校在行使處分權(quán)時必須堅持以下幾個標(biāo)準(zhǔn):1.可處分可不處分的,應(yīng)不給予紀(jì)律處分;2.處分可輕可重的,應(yīng)選擇較輕的紀(jì)律處分;3.受處分人所受的處分必須與其違紀(jì)行為的性質(zhì)、動機(jī)、目的及一貫表現(xiàn)相適應(yīng),不能畸輕、畸重。

三、建立一套完整的維護(hù)大學(xué)生合法權(quán)益的維權(quán)體系

從1999年的“田永訴北京科技大學(xué)案①”到2005年的“董斐狀告鄭州大學(xué)追討受教育權(quán)案”②,以上兩起案例皆是因為學(xué)校管理的不合法規(guī)定,從而導(dǎo)致了學(xué)生受教育權(quán)的損害。因此,必須建立一套完整的法律體系,維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益。

(一)提高法律意識,重視事前程序,加大法制宣傳教育

首先,受限于傳統(tǒng)的“從嚴(yán)管理”慣性,至今大部分高校仍然很少從法律角度認(rèn)真思考學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系。比如學(xué)校制定的一些規(guī)章制度、校紀(jì)校規(guī),總是片面強(qiáng)調(diào)學(xué)生的義務(wù)而鮮少提及享有的權(quán)利,對法治原則的遵從不足,甚至與法治的要求背道而馳。隨著社會法制意識越來越強(qiáng),要求學(xué)校管理必須更加法制化、規(guī)范化。其次,違紀(jì)事件發(fā)生前,學(xué)校應(yīng)該通過發(fā)放和學(xué)習(xí)學(xué)生手冊或者入學(xué)教育等形式宣傳學(xué)校紀(jì)律規(guī)則,使每個學(xué)生充分了解可能違紀(jì)的情形及其后果,引起學(xué)生重視并嚴(yán)格按校規(guī)行事。這就有可能從源頭上減少學(xué)生違紀(jì)事件的發(fā)生。同時,學(xué)校應(yīng)加大法制宣傳教育,與依法治教的要求相比,我國教育法制宣傳力度不強(qiáng),公民教育法律觀念差,教育執(zhí)法意識差。社會還未形成自覺遵守、維護(hù)、執(zhí)行教育法律的大環(huán)境。亞里士多德指出:“法律就是某種秩序,普遍良好的秩序基于普遍遵守法律的習(xí)慣。”

(二)遵循正當(dāng)程序原則,建立健全聽證程序及校內(nèi)外申訴制度

按照新《規(guī)定》,學(xué)校處分學(xué)生的程序為:1.學(xué)校在對學(xué)生作出處分決定之前聽取學(xué)生或者其代理人的陳述和申辯;2.學(xué)校出具處分決定書,送交本人,并告知學(xué)生可以提出申訴及申訴的期限。3.學(xué)生對處分決定有異議的可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會提出書面申訴。在美國,學(xué)校剝奪學(xué)生的任何權(quán)力時按照法定手續(xù)都需經(jīng)過下列程序:“1.提出清楚明確的書面指控說明;2.學(xué)生擁有由律師代表的權(quán)利,并要求把這一權(quán)利告訴學(xué)生;3.應(yīng)該給學(xué)生一段合理的時間準(zhǔn)備辯護(hù);4.提出反證,包括傳呼證人;5.在大多數(shù)情況下,學(xué)生擁有與證人對質(zhì)和盤問證人的權(quán)利;6.學(xué)生擁有要求由公正的法庭舉行聽證會的權(quán)利。”比照上述兩項程序,可以發(fā)現(xiàn),我國學(xué)生在被學(xué)校處分時享有的權(quán)利很少。

第一,處分發(fā)生前受處分的學(xué)生有及時獲悉與其利害攸關(guān)的事實及決定的權(quán)利,包括事先告知和有可能的處分決定告知。同時,告知學(xué)生對他或她不利證據(jù)的特征,以及他們在相關(guān)程序中享有的權(quán)利和責(zé)任。第二,處分相對人要有申辯權(quán)和合理的申辯準(zhǔn)備時間。處分學(xué)生前聽取處分相對人的意見,允許本人申辯,給其解釋和申辯的機(jī)會。第三,處分相對人應(yīng)具有聽證權(quán)。學(xué)校在查證事實或者聽取學(xué)生的陳述或者申辯時,不能簡單的由院系分管領(lǐng)導(dǎo)把處分相對人叫到辦公室單獨會見,導(dǎo)致學(xué)生因怕受到更重的處分而不敢申辯。施瓦茨認(rèn)為,“根據(jù)正當(dāng)程序要求,在學(xué)生因其不軌行為而被公共學(xué)校開除以前,必須給其通知并給其審訓(xùn)(即聽證的機(jī)會),法院一致確認(rèn),正當(dāng)程序條款適用于公共學(xué)校作出的開除學(xué)生的決定。”第四,高校說明處分理由的義務(wù)。高校應(yīng)說明其作出處分決定的理由(包含處分所依據(jù)的客觀事實、相關(guān)法律與規(guī)章制度等)。就校方而言,說明理由的根本目的在于說服處分相對人,減輕其對抗情緒;就受處分一方而言,有助于他以認(rèn)可的態(tài)度接受處分權(quán)。第五,健全和完善教育申訴與司法審查等權(quán)利救濟(jì)程序。學(xué)校對學(xué)生提出的申訴往往是依據(jù)學(xué)校的學(xué)生管理規(guī)定來復(fù)查。但是,學(xué)校在制定管理規(guī)則時如有與上位法律、法規(guī)的精神、原則內(nèi)容相違背,也應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

學(xué)校畢竟是教書育人之地,嚴(yán)格的校規(guī)校紀(jì)是無可厚非的,但對犯錯誤的學(xué)生首先應(yīng)是熱情相助,處理時也要持慎重的態(tài)度,處分要適當(dāng),學(xué)校應(yīng)視學(xué)生違反紀(jì)律的情節(jié)嚴(yán)重程度而定,不應(yīng)隨意剝奪學(xué)生的受教育權(quán)。