當前我國非政府組織存在的問題及對策分析

李志偉 伏勝旺 馬 鳴

我國非政府組織已經從制度到管理等各方面取得了長足的發展。作為一種社會組織,非政府組織對我國社會的進步與發展起到了非常重要的作用。但就我國非政府組織的現狀分析,其仍然是不完善、不穩定的。

一、當前我國非政府組織存在的問題

(一)目標錯位、政社不分

非政府組織出現的最初動因是服務社會,促進經濟健康發展。它是政府和企業之間的橋梁,是公民社會的主要組織網絡形式,它的基本目標是讓廣大公民有效參與社會事務。然而我國非政府組織在這方面的定位是錯位的。這種錯位主要表現為:在利益的驅動下非政府組織背離了社會團體非營利性的基本特征,成為某些個人或小集體謀取經濟利益的工具。

另一方面,我國非政府組織還不成熟,還不能完全擺脫對政府行政機關的依附。目前相當一部分自上而下的社會團體由于本身是從政府的職能部門轉變過來的,或者是由政府機構直接建立的,他們無論在觀念、組織、職能、活動方式、管理體制等各個方面,都過分依賴政府。

(二)法規不健全、可操作性差

這個問題涉及到對我國當前非政府組織法律制度框架的總體評價問題。盡管我國政府在積極建立有關非政府組織登記管理方面較為完整的法律制度框架,但是還未達到預期的效果。目前我國還沒有專門的、全面的、嚴謹的有關于非政府組織管理方面的法律。只有國務院出臺的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理條例》,民政部出臺的一些暫行辦法、規定等,以及民政部與其他部門聯合下發的規范性文件等,總體上層次不高,數量少,不配套,可操作性不強①。

(三)結構不合理、發展不平衡

一方面結構布局不合理,如行業協會結構不夠合理。布局不科學,存在以下幾個方面的問題:行業覆蓋面過大、分類不科學、行業特點不明確、不符合產業升級的要求、重復設置、對新興行業組織忽視;從地區發展的角度來看,其發展不平衡。非政府組織存在和發揮作用的地區主要是大中城市和沿海經濟發達區,而在內陸和經濟欠發達的地區則明顯不足。

(四)資金不足、人才缺乏

自1978年改革開放以來我國非政府組織的數量急劇上升,社會團體由以前的6000多個猛增到1998年底的16.5萬個,民辦非企業單位則從零發展到70萬個。但是,從調查結果來看,有41.4%的非政府組織表示當前面臨的問題是缺乏資金。一些組織甚至表示由于經費太少,組織已經到了難以發展的地步②。人才的缺乏也是制約非政府組織發展的一個重要因素,從調查情況來看,中國非政府組織的專兼職人員較少,志愿者少,組織的規模大多不大。被調查組織中,有9.9%表示組織面臨的問題是難以吸引和留住優秀人才③。

(五)評估機制不完善、評估流于形式

由于我國非政府組織法制建設的緩慢和自身組織結構的不合理,導致在評估機制方面形成了外無他律、內無自律的尷尬局面。目前我國社會更多的是關注非政府組織的樂善好施、濟貧扶危的一方面,而忽視了對其監督、評估、考核等問題。

二、解決我國非政府組織存在問題的對策

(一)對政府和非政府組織進行合理分工,明確各自職責

對政府和非政府組織進行合理分工就是對非政府組織合理賦權。現代國家在隨著時代發展的同時不斷調整自己的職能和作用范圍,以適應時代發展的需要。政府和非政府組織的分工可參照以下思路:一是政府在宏觀層面制定方針、政策,為非政府組織發揮作用創造良好的社會條件,具體的實施則交給非政府組織,因為非政府組織具有靈活性和機動性的優勢;二是政府做不好或者做不了的事情,要交給非政府組織,政府要給予充分的授權和支持,在政府行政手段和社會自治方式都可以完成的事情上,盡量發揮非政府組織的作用。三是政府的主要任務是對相應的非政府組織在思想上、政策上、資金和物質上以及培訓和人力資源等各方面提供支持、取長補短共同致力于社會的發展和繁榮。

(二)健全相關法律法規,確保有法可依

首先,應盡快考慮制定有關民間非政府組織的統一規范的基本法律。這個基本法應當能涵蓋除政府、企業以外的所有民間非政府組織,包括社會團體、民辦非企業單位、未登記或轉登記團體等在內的各種民間非政府組織,從法律上對其活動進行規范和制約。應該對非政府組織進行合理分類,要根據我國非政府組織的實際情況,逐步制定并形成配套的、不同層次的法律法規體系,以法律形式明確各類非政府組織的性質、職能、宗旨、地位、權利、義務、組織形式、活動的范圍、經費來源等。其次,要進一步完善民間非政府組織登記管理的專項法規體系。

(三)加強非政府組織自身制度建設,提高非政府組織自身能力

要改變目前我國非政府組織地區發展不平衡和結構不合理的現象,相關部門應該嚴格登記管理規定并合理引導中西部地區非政府組織的發展。首先,要強化非政府組織所從事的活動是公益性活動的信念,而不是追求個人名利,從而更好的獲得公眾的支持和必要的社會資源;其次,要完善非政府組織的內部管理體制,真正確保組織工作的合法性和科學性。最后,要加強行業自律,非政府組織的管理應該是行政管理、法律管理和自我管理三位一體的管理。