論“擇校費”與教育領域的商業賄賂

孫曉鵬

二OO八年十一月二十日,最高人民法院、最高人民檢察院發布了《關于辦理商業賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》(以下簡稱《意見》),其中第五條對教育領域中的商業賄賂行為專門進行了規定。一石激起千層浪,這個意見的出臺再一次吸引了人們對教育領域商業賄賂關注的目光。尤其是頗受人們爭議的“擇校費”是不是應該納入商業賄賂這一問題,一時成為輿論媒體議論的焦點。中國青年報社會調查中心在網上對2185人進行了隨機在線調查,結果顯示有82.9%的人認為應該將“擇校費”納入商業賄賂。有關單位負責人在《意見》出臺之后,就“擇校費”未列入商業賄賂進行了說明,理由是“擇校費”情況比較復雜,需要進一步研究。那么,“擇校費”是不是應該納入教育領域的商業賄賂呢?

一、擇校是對教育公平的挑戰

擇?，F象由來已久。我國的重點中小學制度在上世紀50年代解放初期開始建立。但那時上重點初、高中基本上是分數面前人人平等?！拔幕蟾锩睍r期,各級教育機構遭受嚴重沖擊,重點中小學制度也完全廢止。到了八九十年代,各個學校的重點班、尖子班開始大行其道,奧賽班、特長班也是遍地開花。一些學校憑借政府的支持和本身具有的良好條件,以優質的硬件條件和優秀師資資源,在教育質量上逐漸與其他學校拉開差距。以北京中小學學校為例,重點校和非重點校之間人力資源、教育經費、教育基礎設施配置差異顯著,重點高中與普通高中的升學率相差的比例將近30%?？梢?重點學校和普通學校之間的差異是顯著的。一些占據優質教育資源的學校,就成了家長眼中的“香餑餑”,成了孩子走向成功的重要階梯。家長們不惜一切代價,想盡千方百計,要擠進名校,導致好學校的生源嚴重超編,而普通學校則招生不足。在武漢,一些普通中學新生的報到率不足招生名額的30%①,不僅造成了資源的嚴重浪費,也導致優秀生源的流失,形成一種惡性循環,不利于教育的均衡發展。

擇?，F象加劇了校際的兩極分化,也給中小學生心靈造成巨大傷害。一方面,學生為了拿到進“重點”小學、初中的“入場券”,幾乎從幼兒園開始就要拼搏,課業負擔大大加重,各種特長班、輔導班更是占據了大部分的業余時間;另一方面,擇校也給普通學校的學生一種消極的心理暗示,總覺得自己各方面不如重點學校的學生,形成一種無形的心理壓力。很多學生家長為了孩子的前途,不惜花錢爭取重點學校的名額,這種行為也給青少年灌輸了“金錢萬能”的思想,學不好可以用錢來買分數。而大多數承擔不起高額“擇校費”的家庭,則只能無奈的接受不同質量的教育,孩子們從接受法定義務教育時就被“金錢”人為地劃成“窮孩子”和“富孩子”,使受教育者從接受教育的那天起,就被宣布九年制義務教育這條原本相同的“起跑線”已不復存在。擇?，F象已經嚴重影響了青少年受教育機會的平等,也嚴重影響了社會的公平與和諧。

“擇校費”已經成為家長一筆沉重的經濟負擔。據北京師范大學調查資料顯示,在北京的8個區縣中,2005年“擇校費”的狀況是小學平均1.96萬;初中1.37萬;高中2.75萬。這個數據目前肯定又有所提高,而且從新的《義務教育法》實施以來,“擇校費”的收取又轉入了“地下”。據北師大的調查統計,北京地區“擇校費”占家庭年收入的比例,小學是36.11%左右,初中是35.13%,到高中就上升到55.25%。高中“擇校費”比例占普通家庭年收入的一半以上②。而我國每年有近20%的學生通過交納各種形式的“擇校費”進入高中學習。這樣算來,學校收取的擇校費就是一筆相當驚人的數字。

二、擇校容易引發教育腐敗

教育領域的腐敗主要發生在基建、后勤、招生、采購等活動中。這次“兩高”出臺的《關于辦理商業賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》及時將教育領域的商業賄賂行為明確納入規制范圍。教育腐敗案件的頻發也引起政府和社會的高度關注,《意見》的出臺凸顯了我國政府徹底整治商業賄賂的決心。

“擇校費”也是滋生教育腐敗的溫床。學校辦學經費的來源,過去是單一財政撥款,現在是以政府撥款為主多渠道多方位的籌資,而一些學校的財務管理及其運作機制存在較大缺陷,致使一些管理人員鉆資金管理上的漏洞和監督機制上的薄弱環節,在財務管理、生產經營等環節“暗箱操作”,或上下勾結或里應外合,侵吞、挪用國有資產;更令人憂慮的是,“擇校費”已演變為“權力尋租”的一種形式。一些人,為了子女就讀重點學校,找領導給學校批“條子”“打招呼”;有些學校負責人也主動送“招生名額”來“協調關系”。“擇校費”的財物管理也存在很多漏洞,有些政府機關截留挪用,有些學校領導直接吞占學生“借讀費”、“擇校費”等款項。北京“名?！敝嘘P村三小原校長王翠娟等4名校領導就涉嫌貪污學?！皳裥ＹM”等公款被提起公訴。王翠娟證實該校的賬外資金超過1億元,幾乎全部來自于學生繳納的“擇校費”。廣西大學附屬中學非法收取“贊助費”近兩千萬元,其中大部分被挪用瓜分。安徽省合肥市42中學前任校長賈鴻伙同?？倓仗幐敝魅紊昙t、會計戴永平挪用公款案日前被檢察機關偵查終結,并在合肥市廬陽區法院公開審理。賈鴻挪用贓款主要來自于廣受爭議的“擇校費”。事實上,王翠娟、賈鴻等案件只是全國部分中小學高額“擇校費”腐敗的“冰山一角”。2006年7月,教育部紀檢組長田淑蘭通報了幾起發生在教育領域的商業賄賂大案,她援引最高人民檢察院反貪總局的統計數據:2005年全年檢察機關立案查處的教育系統商業賄賂案件涉案人員共764人,占當年查處的全國商業賄賂案件涉案人員總數的6.8%。

三、“擇校費”與教育領域的商業賄賂有本質的不同

商業賄賂是指在社會經濟活動中,商品銷售或者服務提供者利用財物或其他財產性利益,對具有特定職務或職權的個人或單位進行利誘,以使其利用職務或者單位的職權為其提供某種利益。商業賄賂的本質是以個人或個別單位的私利交換公眾或團體社會的公利,也就是說賄賂者以給予個人或個別單位較小的財產性利益謀求某種更大的利益,損害公眾或團體社會的公利。賄賂雙方都得到了自己想要得到的私利,結果是犧牲了團體利益或者社會公共利益。商業賄賂以財物或者其他財產性利益來驅動職務或職權的行使,以滿足賄賂雙方各自的利益。這種職務或者職權的行使往往是非正常的行使,滿足的利益也往往是賄賂雙方個人的利益。

教育領域的商業賄賂大多發生在教材、教具、校服或其他物品的采購,以及工程基建等經濟活動中。在招生、升學、職稱評定等教育教學活動中,即使發生賄賂行為,也不屬于商業賄賂行為。商業賄賂只能發生在經濟領域,沒有交易活動,就無所謂商業賄賂。《意見》第五條明確規定教育領域的商業賄賂發生在“學校及其他教育機構中的國家工作人員,在教材、教具、校服或者其他物品的采購等活動中”,以及“學校及其他教育機構中的教師,利用教學活動的職務便利,以各種名義非法收受教材、教具、校服或者其他物品銷售方財物,為教材、教具、校服或者其他物品銷售方謀取利益”時才構成商業賄賂。

“擇校費”雖然引發了一系列教育上的嚴重問題,但收取“擇校費”本質上還是教育部門的一項制度,屬于管理制度層面的問題。“擇校費”本身并不具備商業賄賂的構成要件,與商業賄賂有本質的不同,所以不宜認定為商業賄賂行為。擇校費和商業賄賂在以下幾個方面存在明顯的不同:第一,商業賄賂是發生在經濟活動中的違法行為,而“擇校費”則是教育領域的管理制度問題。第二,隱蔽性不同,商業賄賂都是隱蔽進行的,而“擇校費”的收取都有單位或者部門的相關收費依據和收費憑證。第三,“擇校費”涉及是否合理的問題,而商業賄賂則涉及是否犯罪的問題。

四、解決“擇校費”問題刻不容緩

《中華人民共和國教育法》規定:公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等,依法享有平等的受教育機會。我國《義務教育法》第二十二條也明確規定:縣級以上人民政府及其教育行政部門應當促進學校均衡發展,縮小學校之間辦學條件的差距,不得將學校分為重點學校和非重點學校。學校不得分設重點班和非重點班。縣級以上人民政府及其教育行政部門不得以任何名義改變或者變相改變公辦學校的性質。該法第二十五條同時規定:學校不得違反國家規定收取費用,不得以向學生推銷或者變相推銷商品、服務等方式謀取利益。2006年4月6日,教育部發布《關于2006年治理教育亂收費工作的實施意見》,要求各級教育機構和學校嚴格執行公辦普通高中招收擇校生實行“三限”政策(即限分數、限人數、限錢數)③,不得在“三限”政策之外以自費、旁聽、借讀、轉學、非計劃生等任何名義招收學生高收費。這實際上是將高中階段的“擇校費”公開化、合法化。小學和初中屬于義務教育階段,按照國家法律和有關政策的規定,嚴格禁止收取各種費用的。

解決“擇校費”問題,關鍵是要認真落實《義務教育法》,合理配置公共教育資源,積極穩妥地推進區域內義務教育均衡發展,解決城市義務教育階段亂收費問題。一是政府加強對基礎薄弱校的投入,縮小校間差異。派優秀管理人員去管理薄弱校,骨干教師輪流到薄弱校任教;二是保證公辦學校教學經費,包括基本設施建設、公用經費等。有些地方擠占挪用教育經費的現象十分嚴重,更有一些地方政府,不但對教育不按照規定增加投入,而且從學校收取的高額“擇校費”中抽取資金用于政府其他的經費項目。三是教育行政主管部門加強監督管理,均衡分配各個學校的招生,完全取消擇校制度。四是鼓勵職業教育,擴大就業機會。國家發展職業教育,社會重視職業教育,對我們人才培養結構和人們教育觀念的改變具有重要的意義。人們上一所好學校的目的,無非就是為孩子的前程打下良好的基礎。大力發展職業教育,使職業學校的學生成為社會重視的人才,徹底改變那種只有大學生才是人才的觀念。

治理擇校費問題,對于實現社會公平正義,加強反腐倡廉的力度,保持教育事業健康發展,具有重要的意義。我國教育事業幾十年發展中積累的結構性矛盾不可能一朝一夕得到解決,必須在穩定的前提下逐步改變這種不合理狀況。但是,教育資源和教學質量嚴重失衡的現象,短時間內難以改變,解決“擇校費”問題任重而道遠。最主要的還是要堅持科學發展,均衡發展教育事業。商業賄賂也不是包治百病的良藥,應該納入商業賄賂的行為要毫不猶豫的納入其中,不應該由商業賄賂規范的社會問題,也不宜由商業賄賂加以規制。